第五章 立宪共和国：北京政府，1916—1928年
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1916年6月的袁世凯之死，预告了军阀时代的到来；然而在随后军阀混战的十几年中，北京政府始终是中国国家主权和人民瞩望统一的象征。在既无王朝，又缺少强有力的人物和执政党的情况下，北京政府仍代表着国家观念；普遍的宪政信念在支撑着这个政府。在世纪更迭之际，这个信念随民族主义的兴起在中国爱国者中滋长。[1]
当中国训练和装备的海军，在1894年至1895年的中日甲午战争中全军覆没时，许多政治上的有识之士已经认识到，仅是技术和军事的“自强”还不足以救中国。这些有识之士还被这样的机遇所打动，以为世界上所有最强大的国家，包括日本，大都在近代通过了宪法。此外，国外新的政治科学的专家断言，起草一部适合得当的宪法，无论在何处，都是有效稳定政府的关键。事情已很清楚，只有宪法才能使中国强盛。
但中国应采取何种形式的宪法，众说纷纭，莫衷一是，大多数中国政治思想家在两个问题上意见是一致的。第一，政府和人民的利益基本是一致的，但中国却是积贫积弱的国家，这要归之于人民的被动状态。对此，只有通过诸如选举、学会及立法机关等参与制度，允许民众直接关心政治，才能予以克服。正如维新派人士康有为在1898年所称：“臣窃闻东西各国之强，皆以立宪法开国会之故……人君与千百万之国民合为一体，国安得不强？”[2]
第二，中国历史上社会动荡的主要原因，在于权力关系界限的含混不清，导致皇位继承权的争夺，大臣之间的冲突，地方官员的专横跋扈；凡此只能由民众起义才能遏止。但在立宪制度下，正如康有为弟子梁启超在1900年所云：“君位之承袭，主权之所属，皆有一定……大臣之进退，由议院赞助之多寡，君主察民心所向，然后授之……民间有疾苦之事，皆得提诉于议院……故立宪政体者，永绝乱萌之政体也。”[3]
康有为、梁启超等保皇派人士相信，在中国人学会自我管理之前，应有一个训导阶段。按照中国政治思想的传统治国概念，政治家在逐步引导民众进入参与制度时，应教育与惩戒并用，以维护公共秩序。而孙逸仙领导的共和派争辩说，中国的未来如同修建铁路，“中国而修铁路也，将用其最初粗恶之机车（君主立宪）乎？抑用其最近改良之机车（共和国）乎？”[4]清廷曾对康、梁悬赏欲得其首，而后终接受其主张，于1906年下令实行君主立宪。但在清廷尚未颁布立宪之前，革命军起而共和派获得了胜利。
从某些方面来看，1906年清帝的立宪诏书，比之辛亥革命更为明确。共和国的理念，在1911年后，至少受到君主主义者的三次挑战，即是袁世凯称帝的冒险行动，1917年张勋导演的宣统皇帝复辟，以及30年代伪满洲国复活的“王道”[5]。但自1906年以来，甚至在1949年之后，对于这种或那种形式的宪法，从未产生过重大怀疑。的确自清朝末年起，公众就意识到不仅对国家，而且对政党、商会及各个利益集团，宪法都是必不可少的。
一些省份也制定了宪法[6]，这一趋向最重要的例子，就是20年代初的“联省自治运动”。在湖南、四川、广东及其他南方省份的领导人争辩说，如果各省能使自己摆脱军阀混战，去寻求自身的稳定和发展，整个国家将会因此而强盛起来。但在以什么方式达此目的时，“关于中央政府与各省地方政权之间的权限，及各省地方政权结构的讨论时，便出现了无休止的争论，纷纷引证1815年的日耳曼联邦、瑞士联邦、美利坚合众国、加拿大、澳大利亚为例，评论中国此时颁布或起草的各省省宪；但出于技术和法律的观点，而不是基于中国的现实”[7]。有几个省草拟了省宪，其中之一（湖南）还在短期内实行过。但联省自治运动，并未能将中国从军阀混战中挽救出来。相反，一些军阀为了实行否定中央集权的策略，欣然颁布其联省宪法。[8]
尽管有许多失望，但近代中国人对宪法仍持坚定不移的信念。对此如何解释？在近代的西方，如同在中国一样，宪法的效力是不确定的，但又是必不可少的。无论在东方或西方，宪法的概念，都是从国民的基本信念中汲取活力。在个人主义的西方，宪法被视为保护个人权利，调整人群之间利益冲突的准则。在中国，宪法被视为凝聚集体力量，对当前社会目标的基本表述，也被看作是促进共识和防止误失的手段。因此，中国的宪法，一直被认为容易随社会目标的变化而改变。
宪法还具有实用主义的功效。对于正力争在世界获得一席之地的中国来说，宪法是现代国家标志的重要组成部分；宪法也是统治者要求承认其合法性的根据。早期共和国的宪法，允许小范围的集团可以宣称，其角逐政治权力是合法的；而革命力量（国民党、共产党、学生、工会）的活动则是非法的。这些集团可以认同忠于宪法的必要性，却又对宪法的诸条文含义争吵不休。
总之，不论是在中国或在其他地方，也不论是在民国初年或在其以后，对宪法的赞同基于两个原因：一是宪法对于杰出人物具有便捷的实用价值，二是对宪法有能力使国家变强的信心。这种赞同是相当真诚的。在1916——1928年间，费了大量精力去草拟宪法，争论条文，谴责对手违反宪法，祝贺同盟者恢复宪法。在另一方面，随着1916年以后派系冲突的每一次循环，政客们玩弄立宪的谎言也明显增加；而民众对民国共和政体的支持，则相应地下降。其最终结果，是使自由共和国的观念信誉扫地，并产生了一系列权力主义政权，其中的第一个是国民党的国民政府。从一定意义上说，晚清的君主立宪派观点已取得胜利。训导的观念，并不是君主政体本身，而只是其争论的中心。自1928年以迄于今日，中国政府一直受着这个或那个列宁式政党的控制，其目的在于避免重现民国初年的混乱。
宪政社会与思想根源
在1920年前后，4亿中国人中，只有一小部分人知道或关心宪政，对于试图将宪政信念付诸实施的人就更少了。在政界名流的利益和观点的眼光里，在某些方面可以解释立宪政体信念，何以具有如此的号召力。
国家政治名流中最有权势的人，是前清的官员；对他们来说，宪政是沿着西方现代化路线。其中大多数人不是主动赞成推翻清朝，但要求保持其行政权力不受损害，也就不去反对了。这些名流权势人物的一切目标是国家强盛，要以西方和日本为榜样；因为在这些国家里，宪法与国家的强盛显然是有着联系。
晚清时的官员，后来成为民国的领导人，大致可以分为三个年龄组。[9]生于19世纪60年代的人，属于袁世凯（生于1859年）一代，受的是为准备科举考试的正规教育，读的是儒家的经典著作；其中也有少数人受的是外国新式专门技术教育。这一年龄组的人，大部分在1895年甲午战争和1900年义和团运动之后，才勉强接受宪政，或者在1911年宪政作为既成事实才予以接受；其对共和国的拥护是有保留的（这一代人是几次复辟清朝的主要支持者）。这一代人的领导方式是独断专行，个人至上。
19世纪70年代出生的一批人，接受相当多的经典教育之后，又普遍地受过新式教育；在其一生较晚时期才出现新学。中国新式教育，在基本的社会和政治准则方面，仍然是传统的内容。留学生多出身于和社会现状有利害关系的富有之家。70年代出生的一批人中，许多人具有与其前辈一样在政治上的保守主义观点。而另一方面，因受到日本和西方的技术、政治、文化的影响，这部分人较善于掌握共和政体的政府形式，对于铁路经营、金融和对外关系具有领导能力。这一年龄组为早期民国政府输送了大量内阁阁员。
对19世纪80年代出生的人来说，纯粹的经典教育再也不实用了。以经典为据的科举考试于1905年被废除后，那些为应试而学习经典的人，不得不改变课程。想着在政府任职的年轻人，现在必须接受国内的新式教育，或出国留学，或两者的教育都接受，以为今后在政府供职做准备。出国留学的人大多数是去日本。从中国各地到国外的学生，在国外的学生团体中办俱乐部，出版杂志，组织政党，广泛吸收西方和日本各种思潮，用半生不熟的中外混合语言进行热烈的讨论；渐倾向于抛弃中国的传统，照搬外国的思想和社会时尚，采取“中国无一是处，西方一切都值得仿效”[10]的观点。
70年代组的人和80年代组的人之间，存在着精英政治文化上的重大区别。正是在80年代的人中，产生了五四运动的上层领导，以及中国共产党一批最老的领导人。当然，在老官僚庇护之下，进入清廷官僚机构的年轻人，不像后来成为共产主义者同龄人那样激进。但是，由于这些共产主义同龄人，比其长者较好地理解共和的理想，也就更加拥护共和的理想，因之随即成为从内部对共和国失败的主要批评者。如果80年代组的人与60年代组的人，都一样对共和持有矛盾或不满心态的话，那就是60年代组的人，认为民国走得太远了；而80年代组的人却觉得民国的路走得还不够。
早期民国的全国性政治名流另一个组成部分，是新兴的职业成员————教育家、律师、工程师、记者、现代商人和银行家。报纸、大学、法院、银行以及其他专业新机构，都需要受过专门教育的人员；新式教育和出国留学则满足了这种需要（见第11卷第10章）。为了使新兴的职业能自我管理，清末以来，适应改革的要求，成立了各种行业公会（社团），如商会、律师公会、银行公会。这个改革，对中国的现代化趋势，起了特殊的推动作用。因为行业公会承担着半政府职能；从事这些行业的人，逐渐成为对公众事业有合法发言权的名流。其与政府之间正式或非正式的合作关系，与一向由士绅享有合作的关系相似。就20世纪的中国中央政府而言，这些行业名流，的确逐步代替拥有土地的士绅，成了“公众意见”的蓄水池和源泉。当发迹拥有土地的士绅，即地方上的乡绅，与握有兵权的大小“司令”争权夺利之时，新兴职业阶层的人物，已成功地确立其在国家级层次上的地位。当然，新出现的城市中产阶级并不富有，受教育较少部分————小商人、手工艺人、学生、小职员，则被排除在正统社会的名流之外。
在新的职业阶层中，职业政治家起了特别突出的作用。从1900年起，东京的中国留学生团体，成了这些职业政治家的人才后备基地。留日学生在那里阅读关于民族主义和革命的书刊，能结识政党组织者和革命党人。一些官费留学生放弃了官宦前途，也仿效这些政治活动的榜样。此时，梁启超在日本宣传和鼓动，在清廷实行君主立宪的道路；孙逸仙为建立共和国而进行革命，在日本成立了秘密组织，留日学生可以在两者之间作出选择。
1909年省谘议局召开和1910年全国谘政院召开，为许多政治家在这两个机构内从事政治活动的前途提供了机会。典型的省谘议局议员，年轻（平均年龄41岁），富有，出身官宦世家，其中有1/3的人在国内或到海外受过现代教育。[11]尽管谘议局与谘政院和民国时期的议会相差无几，有不少官僚、专业人才、商人、地主等等，但职业政治家在其中占有显著优势，并控制了舆论。
然而，职业政治家并未曾在政府部门供职，在早期的共和政治活动中，长期被排斥在外围的地位。民国的最高职位主要是官僚，前清的官僚，通常都是军人。在职业政治家中，很少有人担任过内阁阁员，更没人当过总统（除孙逸仙曾短期担任过南京临时政府的临时大总统）。在国会休会期间，这些职业政治家已经成为政客，充当各官僚派系之间的调停人、政治掮客和盟友，朝秦暮楚，极尽尔诈我虞之能事；只有在国会开会时，才处于政坛的中心地位，为扩大国会的权力而进行斗争。
宪政是符合前清官僚与政客利益的，因为宪政给予其以合法的政治场所，而又不使这个政治舞台向下层人士开放。除此之外，宪政在世纪交替和进入20世纪以后，对许多人也具有启迪思维的意义；首先西方专家的自信给中国人留下很深的印象。在中国政府担任多年宪法顾问的约翰斯·霍普金斯大学政治学教授韦罗璧写道：“中国人……为许多政治问题所困扰，但不是由于民众普遍缺乏自治能力和政治代议制，而是因为其一直想在一部实质上并不完善的宪法下来管理自己。”[12]
韦罗璧的看法，代表了20世纪20年代西方政治学家的观点，落在肥沃的中国知识界的土壤之中。看到西方政治学者的声望和自信，中国的一些阶层，希望通过向西方国家学习的西化途径，以取得国际社会的承认。立宪政体能使之成为世界强国方面已有显著成就，这些仅是中国仿效西方明显的动机。科学主义也是中国思想界一时的风尚————相信现代科学机械模仿的说法，能解决人类的问题。正如“科学”马克思主义在西方和在中国之所以具有吸引力，在于其宣称自身融合科学控制了自然的力量。同样的，现代“政治学”也标榜自己具有同样间接的超凡魅力，就像数年后的马克思主义一样；宪政似乎通过科学设计的民主，能把陈独秀说的德先生（民主）与赛先生（科学）结合在一起。
更为根本的，是中国人对宪法的信念，深深植根于人的自觉意识，在行动过程中起着的主导作用。孔子认为，欲统一天下者，首先必须“思无邪”；明代重要的新儒家王阳明曾指出：“知是行之始，行是知之成。”孙逸仙则简明扼要地说“能知必能行”[13]；换言之，如果自觉的意识能想到如何做一件事，那么相对来说，实际去做是不成问题的。相应地，如果事情做错了，解决的办法就在于纠正当事人的思想。只要将宪法条文看作是国民自觉意识所“知”之物，立宪共和就没有不成功的道理；如果共和失败了，原因不是民众对立宪原则的掌握和支持不够，就是宪法本身有缺陷。
假如说坚持“唯意志论”的传统有助于使宪政变得合理，那么，宪政对国家富强会有作用，无疑对之是具有吸引力的。在中国人看来，宪法的作用是将个人利益与国家利益结合在一起，由此激发民众为实现国家的目标作出更大的努力，发挥出更大的创造性。许多中国思想家认为，旧中国的问题在于民众的被动性和狭隘的自私性。相反，在现代社会中，由于实行民治，民众将全心全意奉之于国家。“万其目，一其视；万其耳，一其听；万其手，万其足，一其心；万其心，一其力；万其力，一其事。其位望之差别也万，其执业之差别也万……心相构，力相摩，点相切，线相交，是之谓万其途，一其归，是之谓国。”[14]这种视宪法为强化器的观点，与孟子的观念一脉相承。“得道者多助”，“仁者无敌”[15]；宪政可以被看作这样的“道”，所以其能获得民众的支持，认为是中国繁荣强盛的关键之所在。
北京政府
在1916——1928年的大部分时间内，是根据1912年的《临时约法》成立的北京政府在运作。虽然《临时约法》设计者有意把主要权力归于内阁，但因其措辞含混，导致大总统与国务院和国会之间接连不断地发生争执与冲突。
总统由国会选举产生，任期五年，仅具有象征性职责，并享有国家元首的声望；其本人的品格和党派的背景，决定其能否将象征性职责变成实际的权力。内阁为“辅佐”总统，管理各部总长，副署总统颁布的命令和法规，接受国会的质询。内阁通常由各派系分得职务的人员所组成，实际上很少起到决策机构的作用。尽管宪法对国务总理的权力未作特别规定，但有时国务总理能通过组阁及促使国会批准内阁起些作用；并通过同党派成员控制一些要害部门，如陆军、财政、内务等部的总长来控制政府。国会是由参议院和众议院所组成，议员任期分别为三年和六年。国会不仅选举总统、副总统，批准内阁，还有权批准预算，批准条约，宣战，以及质询和弹劾的权力。由于经常性的派系倾轧，使之中国政府对这些操作不能够熟悉运用；国会除了默认或阻挠外，几乎起不了什么作用。表37列出了民国初年的国会及国家其他立法机构的情况。
根据《中华民国临时约法》，国会的主要任务是起草永久性宪法。在若干年内，数届立法机构都在从事这一工作，又回到清末的宪政辩论上面；袁世凯当政时提出的问题————中央集权与地方自治，立法权与行政权，广泛的政治参与和有限的政治参与（见本书第四章）。在1913年至1914年的会期中，为准备宪法草案花费了大量时间；1916年至1917年会议期中，准备草案又继续进行。1917年，同时成立了两个政府，一个在北京，另一个在广州，都声称要执行《临时约法》，并且都制定宪法草案。原国会（或称旧国会）于1922年再度召开，产生了1923年10月10日的“曹锟宪法”（因由曹锟总统颁布而得名）。1924年的北京政变将曹锟赶下台后，一个临时性文件《中华民国临时政府条例》代替了宪法。同时，宪法起草委员会召开会议，再次尝试制定宪法。1927——1928年，张作霖政权为自己制定了一份替代宪法的文件，即《中华民国军政府组织令》。
直至行将垮台时，北京政府宣称其为正统；即使在越来越受到混战军阀的控制，正统性也使其占有重要的地位。直到1923年，如果不是更晚的话，许多舆论界的代表人物，在慨叹军阀混战和政治腐败的同时，依旧希望能最终实现宪政制度。每个大军阀都在国会、内阁和政治报刊中扶持派系盟友或追随者；可能的话，还在总理与总统间建立良好的关系，目的在于取得正式委任（如一省的省长），使之其在地方的统治取得合法地位。
表37 民国初期国家级的立法组织
资料来源：刘寿林：《辛亥以后十七年职官年表》，第486——487页；内森：《北京1918——1923年的政治斗争》，第183页。
北京政府之所以重要的第二个原因，是外国的承认。面对中国分裂的现实，列强仍坚持只有一个中国。在1928年以前，北京一直是中国的首都。即使有的问题实质上是地方性的，但列强普遍要求通过中央政府外交部来正式解决各种问题。即使在军阀控制的地区里，许多铁路上有利可图职位的任免，条约口岸办事机构的设立等，因为这些常涉及外国的利益，所以需要北京政府的认可。最后，外国使馆的存在，为北京提供了实实在在的保护。1901年《辛丑条约》规定，如果北京遭受军阀侵犯，北京——天津铁路被其占领，就可能招致列强的干预；但列强并未行使这个特权。
北京重要性的第三个原因，与财政收入有关。在北京政府的财政中，税收所占比重很少；海外汇款额，在袁世凯去世前就开始下降，以后更大量缩减。外国的承认对中国财政的重大影响，就是借款能力问题。中国政府以自然资源为抵押向外国贷款，如1917——1918年1.4亿日元的“西原借款”。政府也在国内借款————从1913年到1926年，政府共发行27种公债，筹款6.31亿，部分借款以盐税和关税作担保。而盐税和关税的征收，均有列强的参加，因之得以避免军阀的干预（列强对于征收关税的参与比对盐税更为全面）。除了主要的外国贷款和发行国内公债以外，还有国库券（分长期和短期），银行贷款，政府各部认购的证券，拖欠薪饷及其他债务，其总额从未计算过。政府筹款变得日益艰难，没有长久期待的大笔外国贷款，没有以关税和盐税作为抵押的国内公债（总是抱有希望，虽然常常总是失望），是否能在国内借到一小笔钱，是令人怀疑的。
借来的钱用于政治活动（付给国会议员和新闻记者的“荣誉金”），给与北京政府当权者结盟的军阀军队发放军饷和急需资金的政府部门。而政府公职人员却迟迟拿不到薪金，于是教师、警察、公务人员不断罢工示威。为了维持生计，只有接受贿赂，以其作为第二职业。在这种情况下，能完成任何一件有益的行政管理工作，都是不平常的。但也确有迹象表明，在这段时间里，一些部的工作却取得相当成效。
在教育部的集中领导下，初等、中等、高等教育机构的标准水平有了提高，入学人数也增多了。[16]司法部之下的法院系统一直不完善，并未充分发挥作用，但享有正直的声誉；在法典编纂和监狱管理方面也取得了进展。内务部领导下的北京新式警察，保持了很高的事业水准，在1928年，北京曾被描述为“世界上治安最好的城市之一”[17]。尽管军阀企图干预，交通部属下的铁路、电报和邮政业务仍能赢利，又十分可靠。为理解这些表面现象，需要对官僚政治进行仔细研究。在这种险恶的政治环境中，中国固有的官僚传统工作，如何同西方的技术和事业规范相结合，而幸存下来。
北京政府各部中最有效的————又是遭受同时代人和后代人最猛烈的抨击的，也许是外交部。在军事和经济都无力保护自己的国家里，享有世界盛名的外交家————像顾维钧和颜惠庆等人，为了国家的利益，顽强推行收复权利的工作。中国1917年对德国及奥匈帝国宣战，废除了该两国的治外法权，终止了向其支付庚子赔款，还赢得暂停向协约国支付庚子赔款五年的期限。尽管中国的宣战纯粹是名义上的，但战后还是以战胜国身份参加1919年的巴黎和会。《凡尔赛和约》将德国在山东的权利交给了日本，使中国大感失望，但中国外交家在国际舆论法庭上赢得了赞誉。在1921——1922年的华盛顿会议上，日本只得被迫撤出山东。此外，英国同意归还中国的威海卫；九国[18]宣布尊重中国的主权，提高关税至5％，还订立了最终中国关税自主和废除治外法权的条款。在1924年，中国与苏俄签订协定，苏俄放弃了在华治外法权、庚子赔款及其在天津和汉口的俄租界。即使在北京政府濒于崩溃时，外交部还说服各国派代表出席修订关税的会议[19]；会议虽未取得实际结果，但详述中国立场的文件，成为南京政府1928年成功宣布收回关税自主权的基础。所有这些成就背后的艰难谈判，尚有待研究。但1924年中俄协定的谈判却是例外。研究这次事件的专家结论，是因为外交部“超出大多数人的想像，具有相当大的权力和独立性，较高的人员素质，十分积极的政策和更为强烈的民族主义动机”[20]。
现代银行的政治作用
从民国初年到20年代，北京政治活动日益显著的重要特征，是条约口岸的现代中国银行卷入于政治。在中国的金融界里，这些中国现代银行，遭到外国银行在条约口岸的分行及中国钱庄两方面的夹击。这两类金融机构的财力，都超过中国的现代银行。27家外国银行及其在中国的分行，拥有3倍或4倍于119家（或更多）中国银行的资本，实际上垄断了有利可图的外汇和外贸市场，还享有发行货币的特权，并收存每年数亿元的盐税和关税收入。这些外国银行得到中外商人的信任，在条约口岸招揽大批金融业务。另一方面，数不清的钱庄牢牢占据国内货币汇兑，证券投机和短期贷款市场。单个钱庄的规模并不大，但所有钱庄的资本总额却大于现代银行；并且由于其有固定的业务渠道，比现代银行更成功保持业务的畅通。实际上，钱庄成为现代银行短期资金的来源。
民国初年，现代银行的财力是不足的。根据现有资料，119家现代银行，总计拥有3.5亿元核准资本，能筹集到的实缴资本仅1.5亿。[21]由于缺乏公众信任，中国的现代银行不得不通过发行纸币（如果能得到政府批准）以高利率向钱庄贷款，以高息接受储蓄存款的手段，吸收极为短缺的流动资金。于是，为了偿付高息存款和贷款，为了支撑币值，银行不得不寻求利润高而风险大的投资；政府公债和国库券，正是这种投资的重要部分。
随着财政收入其他来源的枯竭，政府日益依赖国内资金市场。1915年下半年，在袁世凯进行帝制运动时，一些省份宣布脱离北京独立，国内税款收入急剧下降。1918年，日本新组成的原敬内阁，放弃了前任内阁的政策，停止承诺对中国大量少条件担保的贷款。1920年，外国银行家组成国际财团，实际上是延长外国金融联合，对中国政府实行制裁期限的工具（见第2章）。事态发展的结果，几位极少有成功希望的财政总长，为筹款活动而奔忙，国内信贷变得日益重要起来。但是，从1919年发行八年公债开始，银行家们对政府证券开始消退；政府负债累累，已经没有可靠的收入为新公债担保。而政治形势又日趋恶化，以致银行仅以小笔预付现金，向政府强提苛刻的贷款条件。政府在上海出售剩余的第一年公债时，每100面值售21.5元；未售出的七年公债，按每100元以54元出售。银行对政府的大批短期贷款，月息竟高达16％——25％，以未售公债面值的20％作为担保。从1912年到1924年，共向银行出售价值46740062元，偿还期为一年或二年的国库券，价格仅为面值的40％；在政府赎回债券时，银行获取的折扣率是很高的。
于是，现代银行成了政府债券的主要持有者。银行常以自己发行的钞票，按面值一定的比率购买公债；但可能公债永远得不到兑现，其价值可能会一直跌下去。另一方面，公债的市场价格也可能因为得到新的担保，而部分抽签兑现；或新任财政总长，也会使公债市场上扬。公债市场价格如此剧烈涨落，证明这是有利可图的投资。然而，要在投机中获得成功，就必须要预测，甚至要有影响市场的活动；这就需要与政治进行密切的联系。
总行设在北京和天津的银行，与北京的政治活动关系最为密切。（上海的银行也从事政府公债投机，但其业务重点是票据交易和工业投资。其他条约口岸的银行，与当地政治活动的关系，比起在北京政治活动的关系更为密切。）典型北京或天津的银行董事会，是精心组成的。其核心是一些与政府内各派系有良好关系的银行家；此外，就是一些与政治团体利害攸关的人，或具有银行以及其他金融经验的人。这样各方面人事平衡的目的，在于为银行确定债券市场价格的涨落，获得政治内幕的情报，并结识政府中能获得保护特权的朋友；从而避免政局发生变化时，由于银行的单一倾向而陷于孤立无援的境地。
1919年以后，政府的财政日益拮据，而银行及对其有影响派系的政治地位却逐步上升。交通系（下面还要谈及）作为内阁命运的主宰者形成了。与此同时，银行向政府施加影响的能力，普遍有所增加。1920年12月，银行公会在上海举行会议[22]，决定拒绝认购所有政府债券，除非政府“重新调整”旧债券的清偿方式。政府对此的反应，于1921年3月3日发布的总统令中，政府建立统一国债基金会，将关税余额用作偿债基金，由海关总税务司安格联爵士管理。第一、第五、第七年的长期公债及第八、第九年的公债（后来又加上了其他债券），按面值的一部分重新作价，并兑换成两种新发行的债券；这两种债券的偿还金，是由上述基金担保的。
整理公债基金的设立，对银行家是一种照顾。债券的重新作价低于其面值，但这无关紧要，因为银行当初购买债券时就打了大折扣。现在一旦认购的债券能兑现，就可以得到高出原购价一倍以上的收益；或者如果进行市场交易，亦可以高于买入的价格出售。虽然政府发行任何新的债券，都必须经安格联爵士同意，但政府的威信还是提高了。
派系与私人关系
从表面上看，北京政府的制度是合乎宪法的，立法、司法、行政的权力由法律予以区分，决策也按规定程序制定。但政府的组成，实质上却是派系在起作用。一大批个人追随者，越过法定制度的界限而取得捷径；每个派系以一位特定的领袖人物为中心，由其个别吸收忠诚的追随者组成。
在组织这些派系时，政治领袖特别注意；凡是工作上既能干，政治上又积极可靠的人，认为也是有前途的人。领袖人物对可靠性的判断，在极大的程度上取决于“关系”的观念。对大多数中国人来说，社会是由父子、君臣、夫妻、师生的关系网所构成。信任与自己有确定关系的人，比信任仅仅是相识的人要安全得多。即使是关系疏远，也有助于建立交往的稳定性；因为交往双方的尊卑，可靠的惯例，包括一方有权向对方要求，或要从别人那里期待得到什么。
当然，血亲或姻亲的血缘关系极为重要；尽管一个人毫无从政经验，但因其人为亲属之故，也会派给一不具敏感性职务，使之其位居挂名差使。另一种重要关系，是来自中国同一地区的人之间的关系，即同乡关系。由于语言和风俗习惯上的差异，远离家乡的广州人或安徽人，在北京很容易各自结成一伙。教育过程产生另一类效忠中心：一些受业于同一教师的人，毕业于同一学校的人，或在1905年以前同科中试的人，均彼此视为同学，其间之亲密关系远胜于兄弟关系。这些同学，对其过去的师长和主考官[23]负有终生忠诚的神圣义务。与此相似的，从官僚生涯中滋长出与其同事或上司的关系。除了这些自发形成的关系之外，或作为这类关系的替代，一个人还可以通过师生关系，保护人与被保护人的关系，或金兰结义的兄弟关系，使自己与另一人联系在一起。
以广泛的关系网为基础，杰出的政治领袖人物，在其身边集结一批精明、称职而忠诚的追随者，组成派系。在由共和宪法规定陌生的社会中，这些政治领袖们，越来越依赖其派系继续展开政治活动。
最有影响和最复杂的派系之一，是由段祺瑞（1865——1936年）领导的。段氏于1887年（应为1889年。————译者注）毕业于北洋武备学堂炮科，去德国深造后，回国任炮队统带，兼任袁世凯训练新建陆军（见第11卷第10章）的小站炮兵学堂总办和主要授课人。由于段氏在小站练兵的重要作用，新建陆军中约有一半的军官，包括民国初年华北的许多军阀，都是段氏的学生。段祺瑞为安徽合肥人，与其家乡有政治活动能力的人很接近；合肥出生的子弟，具有浓厚的地方主义色彩和非凡的政治手腕。虽然段氏是位将军，但其政治基础，不是军阀式对军队的直接指挥，或是对地盘的控制，而是凭其资历的影响、威望和政治手腕，特别是以其大批追随者为基础。
民国时期，通过其追随者，段祺瑞的影响力，遍及政府的许多部门————参战军（后称边防军）、内务、财政、交通等部，国务院秘书厅、京汉铁路、官办的龙烟铁矿公司、大理院。本文特别感兴趣的，是段祺瑞如何通过其两个密友王揖唐和徐树铮组织的安福俱乐部，其势力控制了1918——1920年的国会。王揖唐与段祺瑞同为合肥人，是靠段氏庇护的政客。徐树铮是段氏在清末提升为助手的年轻军官（安福俱乐部的介绍见后）。
民国另一个主要派系是交通系，源于清末的邮传部（1906年设立）。由修建和赎买铁路，扩充电报系统，邮传部遂组建交通银行，于是大量资金流入该部，使之成为具有政治、金融势力的重要部门。袁世凯的追随者担任该部及其下属机构的各级官职，梁士诒（1869——1933年）即是其中之一。梁氏从1906年（应为1907年。————译者注）到1911年，占据邮传部里最重要的职务————铁路总局局长。美驻华公使芮恩施描述梁氏称，他“被认是在北京仅次于袁世凯，是最能干，最有影响力的人……一个广东人，身矮体壮，长着拿破仑式的大脑袋。他很少说话，但他在一旁的插话，表明他总是在讨论问题中先行一步。这一点也通过他尖锐的提问反映出来。当直接向他提问时，他总是能对任何问题给予清楚而连贯的说明”[24]。
1906——1916年，梁士诒担任一系列政府高级职务。在此期间，梁氏在邮传部和交通部的官僚中组织了势力网，并在梁氏从政府引退后仍继续存在。例如梁氏的追随者叶恭绰，曾任铁路总局局长、交通银行总理、交通部次长（1913——1916年、1917——1918年）及交通总长（1920——1921年、1921——1922年、1924——1925年）。梁氏另一位追随者[25]曾任吉（林）——会（宁）铁路督办，主管过吉（林）——长（春）铁路，并几度出任交通部次长及代总长。梁氏还有其他的追随者。
交通系在金融界的影响，为其权势所及的另一个方面，而以对交通银行的控制为关键。交通银行起着政府银行的作用，然而却由私人投资者所控制。梁氏于1908年建立该行，作为邮传部管理铁路、邮政、电报和航运运营资金的管理机构；1914年，被授权发行货币，并与中国银行共同管理国家财政。[26]尽管该行在政界拥有势力，享有特权，但在1914年后，其70％的股票为私人股东持有。梁士诒通常控制政府股份，并通过在董事中之友人控制大部分私人股份。除了交通银行外，梁氏还组建了其他几家私人银行，包括中国最重要的一些银行（其中有金城银行、盐业银行、大陆银行和北洋保商银行）。根据一项资料，在20年代初，政府欠有债务的“大多数”国内银行中，梁士诒及其同伙，都享有股权。[27]约在1920年，梁氏担任国内公债局总理；该机构是为重新调整内债以恢复政府信誉而成立的，其助手叶恭绰和周自齐二人，分别任交通总长和财政总长。梁氏本人不仅是交通银行的董事，还是六家私人银行（其中有三家是一个向政府贷款的财团————国内银行团的成员）董事会的董事；交通系的其他成员，在这几家银行和其他大银行中担任董事职务。
这些事例表明，民国初年的派系活动是多种多样的。其他派系具有强烈的军事性质（曹锟、吴佩孚的直系，张作霖的奉系）；还有一些派系，主要是由国会政客和报人所组成（研究系，政学系）。总之，最成功的派系全仗着人多势众，随机应变，才能在政府更迭和军事、金融局势变动之中得以幸存。
主要由派系组成的政治体制，可能在宪政框架下运行，但现实的政治斗争必然是派系之争。由于是对个人效忠，而不是以对体制效忠为基础；而且派系的规模仅限于领导人亲自培养，或通过最接近的助手培养的二三十人。然后，可能再由其党羽驱策最底层的军人或政府雇员，这仅限于派系成员当权之日，某一派系的领袖争得总统或国务总理，而其对手仍将在政府各部、国会、银行保留自己的势力，并可以继续控制地方的军队。这一派系仍将通过其在据点上的成员，联合起来对付在朝的派系或其盟友，攻击谩骂，散布谣言，撤回资金，拥兵自重，直至时机成熟之时，行使贿赂，或发动政变，迫使政府改组。同时代的外国人，常将民国初年的政治称之为“一场闹剧”。实际上，这场闹剧，都是宗派主义作祟的政治活动；按其自身的逻辑发展，在其发展过程中破坏了宪政的结构。
1918年的安福国会选举
对1918年国会选举的研究表明，在宪政早期阶段，宪政的形式和宗派主义的现实是互相渗透的；斯时，看上去二者尚能共存。1917年6月12日，保守的辫帅张勋，在力图复辟清帝的短期几天中，1913——1914年选出的第一届国会又第二次被解散。张勋为效忠段祺瑞的军队逐出北京，段氏复任国务总理。段氏在前此内阁任职时，视国会为眼中钉，此时下决心更换国会；借口挫败张勋的复辟为是再造共和，应遵循辛亥革命前例，召集临时参议院起草新国会组织法和国会选举法；以选举新国会，将为民国带来一个新起点。当然，只换国会而不换国务总理，是不合逻辑的；南方5省拒绝参加。[28]然而，临时参议院于1917年11月10日在北京还是召开了。段祺瑞的党羽及结盟派系成员，控制临时参议院，制订的参选人数更少，是更为驯服的国会条例。
条例规定选举分两阶段进行。第一阶段为选出各省的选举人，由选举人再开会选出国会议员。例如在江苏省，众议院议员的初选和复选日期，分别定在5月20日和6月10日；参议院议员的初选和复选日期，定在6月5日和20日。第一阶段众议院议员选举，英国驻南京领事翟比南形容，是“一次腐败与吵闹的闹剧”（原文如此[29]）。翟比南领事写道：“选票的行情与每日市场涨落情况，逐日登载在当地的报纸上，是一件可买卖的商品，像大米、豆饼或其他商品一样。”选举监督人截留大批本该发给选民的选票，填上捏造的姓名投入票箱，或者雇些“乞丐、小商贩、算命先生、乡下人等市井小民”前往投票，这些都不足为奇。另外，办理选举的人员将一大堆选票卖给候选人，由其如法炮制。那些没有能力买足选票的人，就雇些无赖恶棍在投票时抢选票。同样的例子，有的候选人付钱给另一些候选人，要其退出竞选。在第一阶段参议院议员的选举中，翟比南的报告说，情况比较平稳，因为选举人较少，更容易收买所有的选票。[30]
在第二阶段选举中，候选人“开始认真地竞相出价”；在此阶段，众议院的选票价从150元到500元不等。因对选票价格争论不休，选举一再推迟。来自天津的报告说，如果说江苏的城市与天津有什么相似之处的话，那就是茶馆、酒肆和妓院的生意。由于候选人要款待可能的支持者，利用各种场所达成选票交易，这些茶馆、酒肆和妓院从春节后的冷淡又都兴盛起来。一位天津的作家写道：“谁谓选举无益于小民哉。”[31]
国务总理段祺瑞的选举机器安福俱乐部，在江苏有个名叫雅园的分部，大概在南京的这幢房屋因用金钱交换选票而得名，安福系在这里秘密招待未来的支持者。翟比南的报告称，尽管“该省大部人都强烈反段”[32]，众议院第二阶段的选举结果，安福俱乐部还是赢得3/4的众议院议席。安福系在江苏的主要对手是研究系；在众议院选举不利之后，研究系作了“极大的努力”，才赢得参议院的一些席位。研究系多亏其盟友，江苏督军[33]李纯发起“虽不引人注意，却是强有力竞选运动，才得以在参议院的复选中，设法收买到几个议席”[34]。
据报告，每位参议院候选人的选举费用为4万元。安福俱乐部在江苏的投资，据一位观察家估计为10万元；据另一位观察家估计，仅参议院选举即达16万元。[35]安福俱乐部用钱支持无财力买国会席位的候选人，比起自行筹款，用安福俱乐部牌子当选的候选人，在未来国会中保证能得到更忠诚的支持。
尽管安福俱乐部在其他省份也花了很多钱，但选举结果却极少像江苏这样不明朗。当时英国驻华公使朱尔典的报告，记述得一点也不夸张，“所有各种情况的结果表明，要和控制选区的军事要员的观点要一致”[36]。当然，国会的席位是十分有利可图和受人尊崇的，甚至激起了当地的军阀的拥护者，也竞相参与买卖选票。但在大多数省份里，省议员团的成员虽尚未确定，而其政治上的结盟已事先确定了。
向新国会派出议员团的17个省份中，13省的军阀已与段祺瑞结盟；其中有11个议员团实际上已加入了安福俱乐部，并成为该俱乐部的一个组成单位。在秉承当地军阀愿望的首领率领下，使一省、两省或三省集团，或议员团在俱乐部内进行活动。两个与段祺瑞结盟的军阀所控制的省议员团中，产生了巨大的非安福系势力。三个拥护段氏政敌冯国璋的省份及中立的浙江省，也产生了混合议员团。特别行政区的蒙古、西藏、青海[37]和所谓“中央选举区”（分为六个小团体，由少数名人在北京组成）的议员团中，亲安福系的势力极强，因为其成员都是在中央政府的直接影响下选出的。
总之，在这次选举中，安福俱乐部赢得重大胜利。在470席国会议员中，安福系控制342席；其余的128席中，研究系控制了20席，交通系也许占有50——80席，其他席位由无党派独立候选人占有。
议员们于1918年8月到北京；各派都建立了俱乐部，以便联络和活动。在以后的两年中，俱乐部是国会里的主要组织。最大的当属安福俱乐部，总部设在北京安福胡同，秘书处设在更宽敞的场所，可以在此召开全体会议。秘书处下分五个部门，每个部门由一名俱乐部领导成员监督，下分若干科室；科室则由指定的俱乐部官员管理。
俱乐部章程规定了详细的制度，进行内部管理，有评议会、议员会和政务讨论会；但在实际上，俱乐部是为少数几个创办人的小团体所控制，资金也为其所操纵。俱乐部的决策，在集团成员中与其外部盟友之间，以非正式的协商作出的。然后，各省议员团负责人将这些决定，分别带到各自在北京的寓所，提交各议员团召开非正式的会议讨论，对于其间产生的问题进行调处。所以当俱乐部正式召集决策会议时，通常是在领导人的发言之后，进行几乎无异议的象征性投票。
俱乐部的领导成员的能力卓有成效，议员们想从总统、副总统、议长、副议长候选人，及被提名的内阁成员处得到贿赂的路子，也被俱乐部的领导给这个财路断绝了。在得不到大笔贿赂的情况下，议员们每年有5000元政府发给的薪金，再加上俱乐部每月给予的300元津贴；但这些款项都是以支票形式支付，只能在俱乐部的会计部门兑现。对于省议员团的领导及其他重要工作的议员，俱乐部每月另付300——400元薪金。一些有知名度的议员，还有兼任政府闲职的收入，如各部的参事，政府谘议委员会委员。此外，安福系的议员，可以在众议院秘书厅安插自己的亲信，这是个任人唯亲而又臃肿的机构。因为俱乐部成员不能用惯常收取贿赂的方式，以补偿谋得议员席位所支付的费用，于是只得竭力维护俱乐部在国会中的优势，使之其领导能保持着势力和在政府的职位；而这是议员们每月津贴和干薪的根本来源。在国会的明争暗斗中，俱乐部在国会中的优势，也有助于加强其内部纪律。[38]
安福俱乐部的纪律及其在国会中的优势，使国会能顺利地履行职能，从这个意义上讲，是有助于宪政发挥作用的。选举总统是国会的主要任务之一。1918年9月4日，国会几乎一致推选段祺瑞支持的前清官僚徐世昌为总统候选人。这次总统选举，是民国早期和平的和符合宪法的总统选举，经过反复讨价还价，国会还批准新总理和内阁的提名。[39]这一届内阁，是民国早期少数几届经国会完全批准的内阁之一。众议院和参议院还产生了各自的议长和副议长[40]，但由于交通系和研究系的多方阻挠，安福系提出的副总统候选人流产。[41]职位安排的问题一经解决，国会也就完成了基本任务；安福俱乐部虽仍旧存在，并不时为段祺瑞的皖系所利用；直至1920年7月的直皖战争后，国会被解散为止。
宪政理想的衰落，1922——1928年
很难确定，自由共和国由一个充满生机的理想，是何时变成了遗忘其目标的。也许中国人对于在宪政制度下政治家的正直与诚实，期望过高和不切实际。正常的政治妥协被视为背叛，策略上的转变被当成缺乏原则的证据。然而，新的开始仍能使人重新抱有希望。1916年袁世凯死后，黎元洪就任总统便是一例；1918年安福国会选举徐世昌为总统，则另是一例。但制宪的第三、第四次恢复又归于失败，人们普遍产生对宪政幻想的破灭感。其原因之一，也许是1922——1925年之间，北京产生的种种事件，比之已往更严酷地暴露宪法的虚伪性，原来在其背后还有派系政治的现实。
宪法恢复又衰落的第三次循环，始于1922年春的第一次直奉战争（见第六章）后不久。直系（以曹锟、吴佩孚为首）希望将其对奉系的胜利，扩展为在其领导下对全国的统一。直系及其盟友发了一系列通电，要求徐世昌辞去北京的总统，孙逸仙辞去广州的总统，并提出在黎元洪领导下“恢复法统”（黎氏于1917年为张勋赶下台，导致后来被直系宣布为违宪的安福国会的选举）。黎元洪表示在接受职务之前，要求军阀们同意“废督裁军”政策。对此意见一致后，黎元洪来到北京，为此目的发布一系列的命令和任命。有些军阀甚至将自己的督军头衔改为“军务善后督办”[42]。黎元洪还采取行动裁撤冗员，惩办腐败，恢复政府信誉。[43]
黎元洪最主要的成就，是任命包括有声望、有现代化意识的律师、外交官和教育家的所谓“好人内阁”。新的财政总长是在牛津受过教育的罗文幹，在最高法院辞职后加入内阁。罗氏通过重新谈判奥地利借款，减少政府债务3亿英镑，并得到供政府使用的8万英镑支票，证明其办事能力之高强。因涉及非法程序及个人贪污案，总统下令，罗文幹于1922年11月18日午夜被捕入狱，这是一次戏剧性的震动。
争论罗文幹有罪还是无辜的文章充满报纸。国会众议院议长、副议长[44]18日晚曾访问黎总统，提出罗氏若干罪状及贪污旁证，黎氏当即冲动（也许是非法的）发布逮捕罗文幹令。尽管黎元洪很快后悔，但已不能收回成命。内阁遂全体辞职，罗文幹案移交法院；一年半后，罗氏以无罪开释。
罗案的根源，在于“好人内阁”未能操纵国会政治（黎元洪复职后，立即恢复旧国会）。“好人内阁”由于采取“超越党派”立场，未与国会派系发展关系，亦未向有军阀后台的议员提供足够的资金，致使国会曾试图以质询和弹劾案困扰内阁。两位议长也许没有想到，其对罗文幹的指控竟使总统黎元洪冲动行事，以致使对罗总长的指控造成了内阁垮台的局面。
黎元洪设法任命了接替的内阁[45]，仍继续为总统。但吴佩孚的上司，直系领袖曹锟对总统已垂涎已久。1922年底，曹氏的代理人开始组织政治俱乐部[46]，以便在国会为选举拉票。[47]3 1923年初，倒黎的问题已尖锐化起来。孙逸仙回到广东，任军政府大元帅，致力于消除军阀混战的割据状态。黎元洪的总统任期无疑不会很久，不论曹锟还是国会都未采取步骤，召集会议选举新的总统。
1923年6月6日，四位忠于曹锟的内阁阁员[48]，指责黎总统对内阁干涉过多，迫使内阁总辞职。以后数日，北京驻军的官兵到总统府示威，索要军饷，警察罢岗，有组织的示威包围了总统府，驻军及警察的指挥官提交辞呈。6月13日，正值1917年黎氏遭张勋发动政变六周年之际，在官邸遭围困的黎元洪逃出北京，宣布其打算在天津继续行使总统职权，但黎氏的专列在杨村被驻扎在该地的曹锟部将拦截。在离京后约9小时，黎元洪于午夜签署一份辞职声明；黎氏在住进天津英租界得到保护后，立即否认了该项声明。黎氏走后，北京还成立了看守内阁，由国务院摄行总统职权。
然而，新的障碍又出现在曹锟面前。在这次政变前后，国会的法定人数已经走散。对曹锟野心抱有敌对态度的政治领袖————满洲的张作霖，浙江的卢永祥，南方的孙逸仙，以及其他的人————撤回了在国会中的议员，而其他的议员已在惊慌中逃散。黎元洪发布文告称，要将国会迁往上海，其本人将在该地重整旗鼓，另建政府；还提供一笔资金，负担议员赴沪路费及在沪的食宿费用。
为了在北京重新组织国会法定人数，曹锟的党羽提出针锋相对的建议，北京将支付从上海返回北京的路费，每周还有一笔参加国会非正式讨论会大方的酬金，将参加修改国会组织法；使议员的任期不再是有限时期，而是无限期延长，直至选举产生新国会为止。选举总统前，必须先完成宪法。总统选举时，每位议员将得到5000元谢礼；来北京的国会议员人数逐渐上升。
与此同时，黎元洪离开天津，到上海后发现，当地军阀不愿冒险接待有争议的对抗政府。黎氏即乘轮船东渡日本，在上海组织的新政府也就此垮台。在北京，国会的议员人数增加了，尽管“几乎完全没有公众关心的任何明显迹象”[49]。选举于10月5日进行；10月10日，曹锟就任总统，当天并公布了中国新的永久性宪法。尽管宪法拟订得很好，但颁布宪法的肮脏背景损坏其效力。据报纸揭露，每个投票选举曹锟为总统的人，收取了5000元贿赂，更加剧了公众对“猪仔议员”和新政权的厌恶。[50]
据估计，曹锟为了住进拘泥礼仪而笼罩沉闷气氛的总统府，共花费了1356万元。曹氏是位无所作为的总统。在未选出新国会时，旧国会仍召集会议。国会中辩论有如家庭中的口角，有时发展到双方动武的地步。正如英国驻华公使麻克类爵士在1924年6月的报告所称，“过去五六个月中，北京的政治局势异常平静，并且……没有倾向于削弱或加强曹锟总统及中央政府的特别进展”[51]。
同时，导致北京另一次政变的军事活动也日趋成熟。驻扎在北京附近的直系将领冯玉祥，奉命向北进军，迎战奉军。但冯玉祥于中途回师北京，废黜了曹锟总统，并要求结束军事行动（见第六章）。
冯玉祥发动的政变，显然使曹锟的宪法失效。为了拼凑一个可以使人接受的政治班底，段祺瑞被邀再度出山。[52]虽然段氏是个实干家而不是个理论家，但感于时代的要求，仍抱着全国团结和重订宪法的空想。段氏认为，这又是一场革命，所以于11月24日就任中华民国临时执政府的“临时执政”，在拟就约法之前，暂时集总统和总理权责于一身。新宪法的草拟过程是非常复杂的，首先要召开代表主要军事和政治势力的善后会议，对国家的统一作出安排；然后按照善后会议制定的条例，组织宪法起草委员会；最后召开国民代表会议通过宪法。
段祺瑞的方案，对厌倦于政情的民众并没有什么号召力，但有些政治活动家却乐于参加。善后会议遂于1925年2月1日召开。
在历时3个月的善后会议上，共有160位代表讨论了30多项议案，包括遣散军队，整顿政治、税制、教育经费，查禁鸦片，还有其他议题。会议通过的议案中，有一项对召集宪法起草委员会（1925年8月3日成立，12月完成宪法草案）作了规定，对选举国民代表会议（但从未举行选举）作了规定。同时，段祺瑞执政又召集临时参政院行使临时立法权。国会人员的分配十分周全，讨论得也十分严肃，国会的活动十分认真。人们甚至认为，执政府成员根本就没有看出在其身边会爆发一场革命。
宪政也不能遏制日益膨胀蛮横的军事力量。在一场革命的骚乱中，北京又发生了一次政变。1926年4月9日，段祺瑞的贴身保镖被解除了武装，段祺瑞被免除了执政的职务。
当新的统治军阀争论由谁组阁时，北京实际上有数星期处于无政府状态；随后，一系列的内阁成立，“行使执政权”。最终，张作霖解散了最后一届摄政内阁，1927年6月18日任安国军政府陆海军大元帅；任命其党羽为内阁大部分成员，发布任命、分配资金，以应付外交使团。但国民革命军于1928年6月8日进入北京时，中国的议会民主试验也就结束了。
中国社会变革的大浪潮，把富人和幸运的人冲到条约口岸的外国租界边缘。据一位天津的居民回忆，“在社交上，生活……十分有趣，迷人”。以前的满族皇帝安逸地住在天津日租界的一座豪宅中。前总统徐世昌住在天津英租界里，欣赏文学著作和莳花种草。曹锟偏好独居，但也接待一些生活上的朋友。“段祺瑞执政比较穷————事实上，没有自己的房子，是住在当年一位忠实旧部属提供的一所住宅里，花时间去研究佛经，有时也喜欢轻松地打打麻将……当被问及中国国内纷争的原因时，段氏总是给予佛经上的解释，说中国正被派到地球来的恶魔的古怪行为折磨，动乱将继续下去，直到魔鬼被赶尽杀绝。”[53]
宪法未能如广大中国人所期望的消除冲突，统一了国家。对此，后来的一些分析解释，也同段祺瑞一样，感到大惑不解。中国为什么会成那个样子，至今仍有争论。有些人的解释，认为操纵政坛的，都是些以权谋私和虚伪的政客，践踏法制造成的结果。另一种看法，认为名为中央的北京政府，实际上只是地方军阀割据称雄形势下，罩在上面的一件外衣罢了。本章所论述的，是由于参与者热衷于派系斗争，使宪法体制也耗尽了自身的活力。
* * *
[1]在很大程度上，本章吸取了安德鲁·J.内森的《北京1918——1923年的政治斗争：派别活动与宪政的失败》的内容。
[2]康有为：《请定立宪开国会折》，重印，载翦伯赞等编《戊戌变法》，2.第236页。
[3]梁启超：《立宪法议》，载《饮冰室文集》，第5卷，第2册，第3——4页。
[4]迈克尔·加斯特：《中国知识分子和辛亥革命：近代中国激进主义的诞生》所引，第138页。
[5]校注：此处的“王道”，即指溥仪的恢复帝制。
[6]校注：省一级制定的宪法，中国通称为“省宪”。
[7]让·切斯诺：《中国联邦制运动，1920——1923年》，载杰克·格雷编《近代中国对政治体制的寻求》，第123页。
[8]校注：原文译意为“联邦宪法”，当时中国称之为“联省宪法”。
[9]关于支持以下主张的例证，见内森《北京1918——1923年的政治斗争》，第8——13页。
[10]汪一驹：《中国知识分子和西方，1872——1949年》，第147页。
[11]张朋园：《清代谘议局议员的选举及其出身之分析》，《思与言》，5.6（1968年3月），第1439——1442页。
[12]韦罗璧：《中国立宪政府：现状与展望》，第33页。
[13]孔子之说，引自内森：《北京1918——1923年的政治斗争》，第21页。王阳明语引自戴维·S.尼维森：《王阳明以来中国思想中的“知”与“行”问题》，载芮沃寿编《中国思想研究》。孙逸仙语引自邓嗣禹、费正清编：《中国对西方的反应：1919——1923年文献概览》，第264页。
[14]梁启超语，引自张灏：《梁启超和中国知识分子的转变，1890——1907年》，第100页。
[15]科文：《王韬对变化中世界的看法》，载费维恺、罗兹·墨菲、芮玛丽编《中国近代史入门》，第160页。
[16]伍德海编：《中华年鉴，1926——1928年》，第407——410页；关于司法部，见第753——768页；关于交通部，见第269——385页。
[17]《纽约时报》1928年12月30日，引自戴维·斯特兰德：《20世纪20年代的北京：政治秩序与公众的抗议》（哥伦比亚大学哲学论文，1979年），第43页。
[18]校注：在华盛顿会议上签字九国公约的9国，为中、英、美、法、日、意、比利时、荷兰、葡萄牙。
[19]校注：1925年1月31日，北京政府电令驻各国公使，分别向各驻在国提出召开关税会议要求。1926年7月，出席关税会议的各国代表决定暂时停会，俟中国代表能正式出席时，再继续开会。
[20]梁肇庭：《中苏外交关系：1917——1926年》。
[21]资料见内森：《北京1918——1923年的政治斗争》，第74——90页。
[22]校注：原文译意为中国银行家协会。1918年7月8日，张公权、宋汉章、陈光甫、钱新之等在上海发起成立上海银行公会，参加的银行为中国、交通、浙江兴业、浙江实业、上海商业储蓄、盐业、中孚等7家银行。
[23]校注：原文为“Examination Supesvian”，译意监察考试的人，按即主考官。
[24]芮恩施：《一个美国外交官在中国》，第95——96页。
[25]校注：此人为权量，湖北武昌人，清末，任工商部秘书；民国初年，任农商部秘书，交通部参事；1916年，署交通部次长等职；1918年，任吉会铁路督办、吉长铁路管理局局长。此处吉林今更名永吉。
[26]校注：中国银行1905年设立，原称户部银行，1908年改称大清银行；1912年1月，改称中国银行。
[27]《北华捷报》1922年2月4日，第289页。
[28]校注：南方拒绝参加的5省，为广东、广西、四川、云南、贵州。
[29]此处为英文原文附注。
[30]外交部档案228/3279，载《截至1918年7月31日的南京情报季度报告》，翟比南，无日期，第15——23页。
[31]南海胤子（笔名）：《安福国记》，Ⅰ，第47页。
[32]外交部档案228/3279，《截至1918年7月31日的南京情报季度报告》，第24页。
[33]校注：各省最高军事长官1912年称都督；1914年6月，袁世凯改称为将军；袁世凯死后，1916年7月6日，改称督军。
[34]外交部档案228/3279，《截至1918年7月31日的南京情报季度报告》，第24页。
[35]外交部档案228/2982，急件67，1918年6月18日，翟比南致朱尔典，第2页。外交部档案228/2982，急件72，1918年6月29日，翟比南致朱尔典，第2页。
[36]外交部档案371/3184，126951（516666），急件351，1918年7月24日，北京，朱尔典致贝福，机密。
[37]校注：此时青海未设特别区，1915年10月，北京政府于甘肃省内置甘边宁海镇守使；1926年10月，改为甘边宁海护军使。
[38]关于安福俱乐部组织，见内森：《北京1918——1923年的政治斗争》，第106——110页。
[39]校注：徐世昌总统准段祺瑞辞去国务总理，由内务总长钱能训暂行代理国务总理，后任龚心湛、靳云鹏为总理。
[40]校注：参议院议长李盛铎，副议长田应璜；众议院议长王揖唐，副议长刘恩格。
[41]校注：安福系决定选曹锟为副总统，因研究系和交通系议员的反对而流产。
[42]校注：各省最高军事长官，1922年“废督裁军”后，各省督军先后改称督理、督办，后一律统称“军务善后督办”，简称督办。
[43]内森：《北京1918——1923年的政治斗争》，第189——193页。
[44]校注：黎元洪复职后，恢复旧国会。旧国会众议院议长此时为吴景镰，副议长为陈国祥。
[45]校注：“好人内阁”总理王宠惠1922年9月19日组阁，同年11月29日因罗案倒阁。汪大燮继任总理。
[46]校注：曹锟派保定派的亲信人物，在北京拉拢议员组织十多个俱乐部，每省议员都指定一人。
[47]内森：《北京1918——1923年的政治斗争》，第201页。
[48]校注：此四阁员为农商总长高凌蔚、交通总长吴毓麟、司法总长程克、财政总长张英华。
[49]外交部档案371/9812，急件586，1923年10月17日，麻克类致寇松。
[50]关于“猪仔议员”及公众的普遍反应，见刘楚湘《癸亥政变纪略》，第218——219页。
[51]外交部档案371/10243，F2665/19/10，急件400，1924年6月23日，北京，麻克类致麦克唐纳，机密，第1页。
[52]校注：1924年北京政变，曹锟被赶下台后，张作霖等举段祺瑞为中华民国临时执政府执政。1925年，段氏召开善后会议，抵制孙中山倡导的国民会议。
[53]颜惠庆：《1877——1944年的东——西万花筒：自传》，第174——175页。
1916年6月的袁世凯之死，预告了军阀时代的到来；然而在随后军阀混战的十几年中，北京政府始终是中国国家主权和人民瞩望统一的象征。在既无王朝，又缺少强有力的人物和执政党的情况下，北京政府仍代表着国家观念；普遍的宪政信念在支撑着这个政府。在世纪更迭之际，这个信念随民族主义的兴起在中国爱国者中滋长。[1]
当中国训练和装备的海军，在1894年至1895年的中日甲午战争中全军覆没时，许多政治上的有识之士已经认识到，仅是技术和军事的“自强”还不足以救中国。这些有识之士还被这样的机遇所打动，以为世界上所有最强大的国家，包括日本，大都在近代通过了宪法。此外，国外新的政治科学的专家断言，起草一部适合得当的宪法，无论在何处，都是有效稳定政府的关键。事情已很清楚，只有宪法才能使中国强盛。
但中国应采取何种形式的宪法，众说纷纭，莫衷一是，大多数中国政治思想家在两个问题上意见是一致的。第一，政府和人民的利益基本是一致的，但中国却是积贫积弱的国家，这要归之于人民的被动状态。对此，只有通过诸如选举、学会及立法机关等参与制度，允许民众直接关心政治，才能予以克服。正如维新派人士康有为在1898年所称：“臣窃闻东西各国之强，皆以立宪法开国会之故……人君与千百万之国民合为一体，国安得不强？”[2]
第二，中国历史上社会动荡的主要原因，在于权力关系界限的含混不清，导致皇位继承权的争夺，大臣之间的冲突，地方官员的专横跋扈；凡此只能由民众起义才能遏止。但在立宪制度下，正如康有为弟子梁启超在1900年所云：“君位之承袭，主权之所属，皆有一定……大臣之进退，由议院赞助之多寡，君主察民心所向，然后授之……民间有疾苦之事，皆得提诉于议院……故立宪政体者，永绝乱萌之政体也。”[3]
康有为、梁启超等保皇派人士相信，在中国人学会自我管理之前，应有一个训导阶段。按照中国政治思想的传统治国概念，政治家在逐步引导民众进入参与制度时，应教育与惩戒并用，以维护公共秩序。而孙逸仙领导的共和派争辩说，中国的未来如同修建铁路，“中国而修铁路也，将用其最初粗恶之机车（君主立宪）乎？抑用其最近改良之机车（共和国）乎？”[4]清廷曾对康、梁悬赏欲得其首，而后终接受其主张，于1906年下令实行君主立宪。但在清廷尚未颁布立宪之前，革命军起而共和派获得了胜利。
从某些方面来看，1906年清帝的立宪诏书，比之辛亥革命更为明确。共和国的理念，在1911年后，至少受到君主主义者的三次挑战，即是袁世凯称帝的冒险行动，1917年张勋导演的宣统皇帝复辟，以及30年代伪满洲国复活的“王道”[5]。但自1906年以来，甚至在1949年之后，对于这种或那种形式的宪法，从未产生过重大怀疑。的确自清朝末年起，公众就意识到不仅对国家，而且对政党、商会及各个利益集团，宪法都是必不可少的。
一些省份也制定了宪法[6]，这一趋向最重要的例子，就是20年代初的“联省自治运动”。在湖南、四川、广东及其他南方省份的领导人争辩说，如果各省能使自己摆脱军阀混战，去寻求自身的稳定和发展，整个国家将会因此而强盛起来。但在以什么方式达此目的时，“关于中央政府与各省地方政权之间的权限，及各省地方政权结构的讨论时，便出现了无休止的争论，纷纷引证1815年的日耳曼联邦、瑞士联邦、美利坚合众国、加拿大、澳大利亚为例，评论中国此时颁布或起草的各省省宪；但出于技术和法律的观点，而不是基于中国的现实”[7]。有几个省草拟了省宪，其中之一（湖南）还在短期内实行过。但联省自治运动，并未能将中国从军阀混战中挽救出来。相反，一些军阀为了实行否定中央集权的策略，欣然颁布其联省宪法。[8]
尽管有许多失望，但近代中国人对宪法仍持坚定不移的信念。对此如何解释？在近代的西方，如同在中国一样，宪法的效力是不确定的，但又是必不可少的。无论在东方或西方，宪法的概念，都是从国民的基本信念中汲取活力。在个人主义的西方，宪法被视为保护个人权利，调整人群之间利益冲突的准则。在中国，宪法被视为凝聚集体力量，对当前社会目标的基本表述，也被看作是促进共识和防止误失的手段。因此，中国的宪法，一直被认为容易随社会目标的变化而改变。
宪法还具有实用主义的功效。对于正力争在世界获得一席之地的中国来说，宪法是现代国家标志的重要组成部分；宪法也是统治者要求承认其合法性的根据。早期共和国的宪法，允许小范围的集团可以宣称，其角逐政治权力是合法的；而革命力量（国民党、共产党、学生、工会）的活动则是非法的。这些集团可以认同忠于宪法的必要性，却又对宪法的诸条文含义争吵不休。
总之，不论是在中国或在其他地方，也不论是在民国初年或在其以后，对宪法的赞同基于两个原因：一是宪法对于杰出人物具有便捷的实用价值，二是对宪法有能力使国家变强的信心。这种赞同是相当真诚的。在1916——1928年间，费了大量精力去草拟宪法，争论条文，谴责对手违反宪法，祝贺同盟者恢复宪法。在另一方面，随着1916年以后派系冲突的每一次循环，政客们玩弄立宪的谎言也明显增加；而民众对民国共和政体的支持，则相应地下降。其最终结果，是使自由共和国的观念信誉扫地，并产生了一系列权力主义政权，其中的第一个是国民党的国民政府。从一定意义上说，晚清的君主立宪派观点已取得胜利。训导的观念，并不是君主政体本身，而只是其争论的中心。自1928年以迄于今日，中国政府一直受着这个或那个列宁式政党的控制，其目的在于避免重现民国初年的混乱。
宪政社会与思想根源
在1920年前后，4亿中国人中，只有一小部分人知道或关心宪政，对于试图将宪政信念付诸实施的人就更少了。在政界名流的利益和观点的眼光里，在某些方面可以解释立宪政体信念，何以具有如此的号召力。
国家政治名流中最有权势的人，是前清的官员；对他们来说，宪政是沿着西方现代化路线。其中大多数人不是主动赞成推翻清朝，但要求保持其行政权力不受损害，也就不去反对了。这些名流权势人物的一切目标是国家强盛，要以西方和日本为榜样；因为在这些国家里，宪法与国家的强盛显然是有着联系。
晚清时的官员，后来成为民国的领导人，大致可以分为三个年龄组。[9]生于19世纪60年代的人，属于袁世凯（生于1859年）一代，受的是为准备科举考试的正规教育，读的是儒家的经典著作；其中也有少数人受的是外国新式专门技术教育。这一年龄组的人，大部分在1895年甲午战争和1900年义和团运动之后，才勉强接受宪政，或者在1911年宪政作为既成事实才予以接受；其对共和国的拥护是有保留的（这一代人是几次复辟清朝的主要支持者）。这一代人的领导方式是独断专行，个人至上。
19世纪70年代出生的一批人，接受相当多的经典教育之后，又普遍地受过新式教育；在其一生较晚时期才出现新学。中国新式教育，在基本的社会和政治准则方面，仍然是传统的内容。留学生多出身于和社会现状有利害关系的富有之家。70年代出生的一批人中，许多人具有与其前辈一样在政治上的保守主义观点。而另一方面，因受到日本和西方的技术、政治、文化的影响，这部分人较善于掌握共和政体的政府形式，对于铁路经营、金融和对外关系具有领导能力。这一年龄组为早期民国政府输送了大量内阁阁员。
对19世纪80年代出生的人来说，纯粹的经典教育再也不实用了。以经典为据的科举考试于1905年被废除后，那些为应试而学习经典的人，不得不改变课程。想着在政府任职的年轻人，现在必须接受国内的新式教育，或出国留学，或两者的教育都接受，以为今后在政府供职做准备。出国留学的人大多数是去日本。从中国各地到国外的学生，在国外的学生团体中办俱乐部，出版杂志，组织政党，广泛吸收西方和日本各种思潮，用半生不熟的中外混合语言进行热烈的讨论；渐倾向于抛弃中国的传统，照搬外国的思想和社会时尚，采取“中国无一是处，西方一切都值得仿效”[10]的观点。
70年代组的人和80年代组的人之间，存在着精英政治文化上的重大区别。正是在80年代的人中，产生了五四运动的上层领导，以及中国共产党一批最老的领导人。当然，在老官僚庇护之下，进入清廷官僚机构的年轻人，不像后来成为共产主义者同龄人那样激进。但是，由于这些共产主义同龄人，比其长者较好地理解共和的理想，也就更加拥护共和的理想，因之随即成为从内部对共和国失败的主要批评者。如果80年代组的人与60年代组的人，都一样对共和持有矛盾或不满心态的话，那就是60年代组的人，认为民国走得太远了；而80年代组的人却觉得民国的路走得还不够。
早期民国的全国性政治名流另一个组成部分，是新兴的职业成员————教育家、律师、工程师、记者、现代商人和银行家。报纸、大学、法院、银行以及其他专业新机构，都需要受过专门教育的人员；新式教育和出国留学则满足了这种需要（见第11卷第10章）。为了使新兴的职业能自我管理，清末以来，适应改革的要求，成立了各种行业公会（社团），如商会、律师公会、银行公会。这个改革，对中国的现代化趋势，起了特殊的推动作用。因为行业公会承担着半政府职能；从事这些行业的人，逐渐成为对公众事业有合法发言权的名流。其与政府之间正式或非正式的合作关系，与一向由士绅享有合作的关系相似。就20世纪的中国中央政府而言，这些行业名流，的确逐步代替拥有土地的士绅，成了“公众意见”的蓄水池和源泉。当发迹拥有土地的士绅，即地方上的乡绅，与握有兵权的大小“司令”争权夺利之时，新兴职业阶层的人物，已成功地确立其在国家级层次上的地位。当然，新出现的城市中产阶级并不富有，受教育较少部分————小商人、手工艺人、学生、小职员，则被排除在正统社会的名流之外。
在新的职业阶层中，职业政治家起了特别突出的作用。从1900年起，东京的中国留学生团体，成了这些职业政治家的人才后备基地。留日学生在那里阅读关于民族主义和革命的书刊，能结识政党组织者和革命党人。一些官费留学生放弃了官宦前途，也仿效这些政治活动的榜样。此时，梁启超在日本宣传和鼓动，在清廷实行君主立宪的道路；孙逸仙为建立共和国而进行革命，在日本成立了秘密组织，留日学生可以在两者之间作出选择。
1909年省谘议局召开和1910年全国谘政院召开，为许多政治家在这两个机构内从事政治活动的前途提供了机会。典型的省谘议局议员，年轻（平均年龄41岁），富有，出身官宦世家，其中有1/3的人在国内或到海外受过现代教育。[11]尽管谘议局与谘政院和民国时期的议会相差无几，有不少官僚、专业人才、商人、地主等等，但职业政治家在其中占有显著优势，并控制了舆论。
然而，职业政治家并未曾在政府部门供职，在早期的共和政治活动中，长期被排斥在外围的地位。民国的最高职位主要是官僚，前清的官僚，通常都是军人。在职业政治家中，很少有人担任过内阁阁员，更没人当过总统（除孙逸仙曾短期担任过南京临时政府的临时大总统）。在国会休会期间，这些职业政治家已经成为政客，充当各官僚派系之间的调停人、政治掮客和盟友，朝秦暮楚，极尽尔诈我虞之能事；只有在国会开会时，才处于政坛的中心地位，为扩大国会的权力而进行斗争。
宪政是符合前清官僚与政客利益的，因为宪政给予其以合法的政治场所，而又不使这个政治舞台向下层人士开放。除此之外，宪政在世纪交替和进入20世纪以后，对许多人也具有启迪思维的意义；首先西方专家的自信给中国人留下很深的印象。在中国政府担任多年宪法顾问的约翰斯·霍普金斯大学政治学教授韦罗璧写道：“中国人……为许多政治问题所困扰，但不是由于民众普遍缺乏自治能力和政治代议制，而是因为其一直想在一部实质上并不完善的宪法下来管理自己。”[12]
韦罗璧的看法，代表了20世纪20年代西方政治学家的观点，落在肥沃的中国知识界的土壤之中。看到西方政治学者的声望和自信，中国的一些阶层，希望通过向西方国家学习的西化途径，以取得国际社会的承认。立宪政体能使之成为世界强国方面已有显著成就，这些仅是中国仿效西方明显的动机。科学主义也是中国思想界一时的风尚————相信现代科学机械模仿的说法，能解决人类的问题。正如“科学”马克思主义在西方和在中国之所以具有吸引力，在于其宣称自身融合科学控制了自然的力量。同样的，现代“政治学”也标榜自己具有同样间接的超凡魅力，就像数年后的马克思主义一样；宪政似乎通过科学设计的民主，能把陈独秀说的德先生（民主）与赛先生（科学）结合在一起。
更为根本的，是中国人对宪法的信念，深深植根于人的自觉意识，在行动过程中起着的主导作用。孔子认为，欲统一天下者，首先必须“思无邪”；明代重要的新儒家王阳明曾指出：“知是行之始，行是知之成。”孙逸仙则简明扼要地说“能知必能行”[13]；换言之，如果自觉的意识能想到如何做一件事，那么相对来说，实际去做是不成问题的。相应地，如果事情做错了，解决的办法就在于纠正当事人的思想。只要将宪法条文看作是国民自觉意识所“知”之物，立宪共和就没有不成功的道理；如果共和失败了，原因不是民众对立宪原则的掌握和支持不够，就是宪法本身有缺陷。
假如说坚持“唯意志论”的传统有助于使宪政变得合理，那么，宪政对国家富强会有作用，无疑对之是具有吸引力的。在中国人看来，宪法的作用是将个人利益与国家利益结合在一起，由此激发民众为实现国家的目标作出更大的努力，发挥出更大的创造性。许多中国思想家认为，旧中国的问题在于民众的被动性和狭隘的自私性。相反，在现代社会中，由于实行民治，民众将全心全意奉之于国家。“万其目，一其视；万其耳，一其听；万其手，万其足，一其心；万其心，一其力；万其力，一其事。其位望之差别也万，其执业之差别也万……心相构，力相摩，点相切，线相交，是之谓万其途，一其归，是之谓国。”[14]这种视宪法为强化器的观点，与孟子的观念一脉相承。“得道者多助”，“仁者无敌”[15]；宪政可以被看作这样的“道”，所以其能获得民众的支持，认为是中国繁荣强盛的关键之所在。
北京政府
在1916——1928年的大部分时间内，是根据1912年的《临时约法》成立的北京政府在运作。虽然《临时约法》设计者有意把主要权力归于内阁，但因其措辞含混，导致大总统与国务院和国会之间接连不断地发生争执与冲突。
总统由国会选举产生，任期五年，仅具有象征性职责，并享有国家元首的声望；其本人的品格和党派的背景，决定其能否将象征性职责变成实际的权力。内阁为“辅佐”总统，管理各部总长，副署总统颁布的命令和法规，接受国会的质询。内阁通常由各派系分得职务的人员所组成，实际上很少起到决策机构的作用。尽管宪法对国务总理的权力未作特别规定，但有时国务总理能通过组阁及促使国会批准内阁起些作用；并通过同党派成员控制一些要害部门，如陆军、财政、内务等部的总长来控制政府。国会是由参议院和众议院所组成，议员任期分别为三年和六年。国会不仅选举总统、副总统，批准内阁，还有权批准预算，批准条约，宣战，以及质询和弹劾的权力。由于经常性的派系倾轧，使之中国政府对这些操作不能够熟悉运用；国会除了默认或阻挠外，几乎起不了什么作用。表37列出了民国初年的国会及国家其他立法机构的情况。
根据《中华民国临时约法》，国会的主要任务是起草永久性宪法。在若干年内，数届立法机构都在从事这一工作，又回到清末的宪政辩论上面；袁世凯当政时提出的问题————中央集权与地方自治，立法权与行政权，广泛的政治参与和有限的政治参与（见本书第四章）。在1913年至1914年的会期中，为准备宪法草案花费了大量时间；1916年至1917年会议期中，准备草案又继续进行。1917年，同时成立了两个政府，一个在北京，另一个在广州，都声称要执行《临时约法》，并且都制定宪法草案。原国会（或称旧国会）于1922年再度召开，产生了1923年10月10日的“曹锟宪法”（因由曹锟总统颁布而得名）。1924年的北京政变将曹锟赶下台后，一个临时性文件《中华民国临时政府条例》代替了宪法。同时，宪法起草委员会召开会议，再次尝试制定宪法。1927——1928年，张作霖政权为自己制定了一份替代宪法的文件，即《中华民国军政府组织令》。
直至行将垮台时，北京政府宣称其为正统；即使在越来越受到混战军阀的控制，正统性也使其占有重要的地位。直到1923年，如果不是更晚的话，许多舆论界的代表人物，在慨叹军阀混战和政治腐败的同时，依旧希望能最终实现宪政制度。每个大军阀都在国会、内阁和政治报刊中扶持派系盟友或追随者；可能的话，还在总理与总统间建立良好的关系，目的在于取得正式委任（如一省的省长），使之其在地方的统治取得合法地位。
表37 民国初期国家级的立法组织
资料来源：刘寿林：《辛亥以后十七年职官年表》，第486——487页；内森：《北京1918——1923年的政治斗争》，第183页。
北京政府之所以重要的第二个原因，是外国的承认。面对中国分裂的现实，列强仍坚持只有一个中国。在1928年以前，北京一直是中国的首都。即使有的问题实质上是地方性的，但列强普遍要求通过中央政府外交部来正式解决各种问题。即使在军阀控制的地区里，许多铁路上有利可图职位的任免，条约口岸办事机构的设立等，因为这些常涉及外国的利益，所以需要北京政府的认可。最后，外国使馆的存在，为北京提供了实实在在的保护。1901年《辛丑条约》规定，如果北京遭受军阀侵犯，北京——天津铁路被其占领，就可能招致列强的干预；但列强并未行使这个特权。
北京重要性的第三个原因，与财政收入有关。在北京政府的财政中，税收所占比重很少；海外汇款额，在袁世凯去世前就开始下降，以后更大量缩减。外国的承认对中国财政的重大影响，就是借款能力问题。中国政府以自然资源为抵押向外国贷款，如1917——1918年1.4亿日元的“西原借款”。政府也在国内借款————从1913年到1926年，政府共发行27种公债，筹款6.31亿，部分借款以盐税和关税作担保。而盐税和关税的征收，均有列强的参加，因之得以避免军阀的干预（列强对于征收关税的参与比对盐税更为全面）。除了主要的外国贷款和发行国内公债以外，还有国库券（分长期和短期），银行贷款，政府各部认购的证券，拖欠薪饷及其他债务，其总额从未计算过。政府筹款变得日益艰难，没有长久期待的大笔外国贷款，没有以关税和盐税作为抵押的国内公债（总是抱有希望，虽然常常总是失望），是否能在国内借到一小笔钱，是令人怀疑的。
借来的钱用于政治活动（付给国会议员和新闻记者的“荣誉金”），给与北京政府当权者结盟的军阀军队发放军饷和急需资金的政府部门。而政府公职人员却迟迟拿不到薪金，于是教师、警察、公务人员不断罢工示威。为了维持生计，只有接受贿赂，以其作为第二职业。在这种情况下，能完成任何一件有益的行政管理工作，都是不平常的。但也确有迹象表明，在这段时间里，一些部的工作却取得相当成效。
在教育部的集中领导下，初等、中等、高等教育机构的标准水平有了提高，入学人数也增多了。[16]司法部之下的法院系统一直不完善，并未充分发挥作用，但享有正直的声誉；在法典编纂和监狱管理方面也取得了进展。内务部领导下的北京新式警察，保持了很高的事业水准，在1928年，北京曾被描述为“世界上治安最好的城市之一”[17]。尽管军阀企图干预，交通部属下的铁路、电报和邮政业务仍能赢利，又十分可靠。为理解这些表面现象，需要对官僚政治进行仔细研究。在这种险恶的政治环境中，中国固有的官僚传统工作，如何同西方的技术和事业规范相结合，而幸存下来。
北京政府各部中最有效的————又是遭受同时代人和后代人最猛烈的抨击的，也许是外交部。在军事和经济都无力保护自己的国家里，享有世界盛名的外交家————像顾维钧和颜惠庆等人，为了国家的利益，顽强推行收复权利的工作。中国1917年对德国及奥匈帝国宣战，废除了该两国的治外法权，终止了向其支付庚子赔款，还赢得暂停向协约国支付庚子赔款五年的期限。尽管中国的宣战纯粹是名义上的，但战后还是以战胜国身份参加1919年的巴黎和会。《凡尔赛和约》将德国在山东的权利交给了日本，使中国大感失望，但中国外交家在国际舆论法庭上赢得了赞誉。在1921——1922年的华盛顿会议上，日本只得被迫撤出山东。此外，英国同意归还中国的威海卫；九国[18]宣布尊重中国的主权，提高关税至5％，还订立了最终中国关税自主和废除治外法权的条款。在1924年，中国与苏俄签订协定，苏俄放弃了在华治外法权、庚子赔款及其在天津和汉口的俄租界。即使在北京政府濒于崩溃时，外交部还说服各国派代表出席修订关税的会议[19]；会议虽未取得实际结果，但详述中国立场的文件，成为南京政府1928年成功宣布收回关税自主权的基础。所有这些成就背后的艰难谈判，尚有待研究。但1924年中俄协定的谈判却是例外。研究这次事件的专家结论，是因为外交部“超出大多数人的想像，具有相当大的权力和独立性，较高的人员素质，十分积极的政策和更为强烈的民族主义动机”[20]。
现代银行的政治作用
从民国初年到20年代，北京政治活动日益显著的重要特征，是条约口岸的现代中国银行卷入于政治。在中国的金融界里，这些中国现代银行，遭到外国银行在条约口岸的分行及中国钱庄两方面的夹击。这两类金融机构的财力，都超过中国的现代银行。27家外国银行及其在中国的分行，拥有3倍或4倍于119家（或更多）中国银行的资本，实际上垄断了有利可图的外汇和外贸市场，还享有发行货币的特权，并收存每年数亿元的盐税和关税收入。这些外国银行得到中外商人的信任，在条约口岸招揽大批金融业务。另一方面，数不清的钱庄牢牢占据国内货币汇兑，证券投机和短期贷款市场。单个钱庄的规模并不大，但所有钱庄的资本总额却大于现代银行；并且由于其有固定的业务渠道，比现代银行更成功保持业务的畅通。实际上，钱庄成为现代银行短期资金的来源。
民国初年，现代银行的财力是不足的。根据现有资料，119家现代银行，总计拥有3.5亿元核准资本，能筹集到的实缴资本仅1.5亿。[21]由于缺乏公众信任，中国的现代银行不得不通过发行纸币（如果能得到政府批准）以高利率向钱庄贷款，以高息接受储蓄存款的手段，吸收极为短缺的流动资金。于是，为了偿付高息存款和贷款，为了支撑币值，银行不得不寻求利润高而风险大的投资；政府公债和国库券，正是这种投资的重要部分。
随着财政收入其他来源的枯竭，政府日益依赖国内资金市场。1915年下半年，在袁世凯进行帝制运动时，一些省份宣布脱离北京独立，国内税款收入急剧下降。1918年，日本新组成的原敬内阁，放弃了前任内阁的政策，停止承诺对中国大量少条件担保的贷款。1920年，外国银行家组成国际财团，实际上是延长外国金融联合，对中国政府实行制裁期限的工具（见第2章）。事态发展的结果，几位极少有成功希望的财政总长，为筹款活动而奔忙，国内信贷变得日益重要起来。但是，从1919年发行八年公债开始，银行家们对政府证券开始消退；政府负债累累，已经没有可靠的收入为新公债担保。而政治形势又日趋恶化，以致银行仅以小笔预付现金，向政府强提苛刻的贷款条件。政府在上海出售剩余的第一年公债时，每100面值售21.5元；未售出的七年公债，按每100元以54元出售。银行对政府的大批短期贷款，月息竟高达16％——25％，以未售公债面值的20％作为担保。从1912年到1924年，共向银行出售价值46740062元，偿还期为一年或二年的国库券，价格仅为面值的40％；在政府赎回债券时，银行获取的折扣率是很高的。
于是，现代银行成了政府债券的主要持有者。银行常以自己发行的钞票，按面值一定的比率购买公债；但可能公债永远得不到兑现，其价值可能会一直跌下去。另一方面，公债的市场价格也可能因为得到新的担保，而部分抽签兑现；或新任财政总长，也会使公债市场上扬。公债市场价格如此剧烈涨落，证明这是有利可图的投资。然而，要在投机中获得成功，就必须要预测，甚至要有影响市场的活动；这就需要与政治进行密切的联系。
总行设在北京和天津的银行，与北京的政治活动关系最为密切。（上海的银行也从事政府公债投机，但其业务重点是票据交易和工业投资。其他条约口岸的银行，与当地政治活动的关系，比起在北京政治活动的关系更为密切。）典型北京或天津的银行董事会，是精心组成的。其核心是一些与政府内各派系有良好关系的银行家；此外，就是一些与政治团体利害攸关的人，或具有银行以及其他金融经验的人。这样各方面人事平衡的目的，在于为银行确定债券市场价格的涨落，获得政治内幕的情报，并结识政府中能获得保护特权的朋友；从而避免政局发生变化时，由于银行的单一倾向而陷于孤立无援的境地。
1919年以后，政府的财政日益拮据，而银行及对其有影响派系的政治地位却逐步上升。交通系（下面还要谈及）作为内阁命运的主宰者形成了。与此同时，银行向政府施加影响的能力，普遍有所增加。1920年12月，银行公会在上海举行会议[22]，决定拒绝认购所有政府债券，除非政府“重新调整”旧债券的清偿方式。政府对此的反应，于1921年3月3日发布的总统令中，政府建立统一国债基金会，将关税余额用作偿债基金，由海关总税务司安格联爵士管理。第一、第五、第七年的长期公债及第八、第九年的公债（后来又加上了其他债券），按面值的一部分重新作价，并兑换成两种新发行的债券；这两种债券的偿还金，是由上述基金担保的。
整理公债基金的设立，对银行家是一种照顾。债券的重新作价低于其面值，但这无关紧要，因为银行当初购买债券时就打了大折扣。现在一旦认购的债券能兑现，就可以得到高出原购价一倍以上的收益；或者如果进行市场交易，亦可以高于买入的价格出售。虽然政府发行任何新的债券，都必须经安格联爵士同意，但政府的威信还是提高了。
派系与私人关系
从表面上看，北京政府的制度是合乎宪法的，立法、司法、行政的权力由法律予以区分，决策也按规定程序制定。但政府的组成，实质上却是派系在起作用。一大批个人追随者，越过法定制度的界限而取得捷径；每个派系以一位特定的领袖人物为中心，由其个别吸收忠诚的追随者组成。
在组织这些派系时，政治领袖特别注意；凡是工作上既能干，政治上又积极可靠的人，认为也是有前途的人。领袖人物对可靠性的判断，在极大的程度上取决于“关系”的观念。对大多数中国人来说，社会是由父子、君臣、夫妻、师生的关系网所构成。信任与自己有确定关系的人，比信任仅仅是相识的人要安全得多。即使是关系疏远，也有助于建立交往的稳定性；因为交往双方的尊卑，可靠的惯例，包括一方有权向对方要求，或要从别人那里期待得到什么。
当然，血亲或姻亲的血缘关系极为重要；尽管一个人毫无从政经验，但因其人为亲属之故，也会派给一不具敏感性职务，使之其位居挂名差使。另一种重要关系，是来自中国同一地区的人之间的关系，即同乡关系。由于语言和风俗习惯上的差异，远离家乡的广州人或安徽人，在北京很容易各自结成一伙。教育过程产生另一类效忠中心：一些受业于同一教师的人，毕业于同一学校的人，或在1905年以前同科中试的人，均彼此视为同学，其间之亲密关系远胜于兄弟关系。这些同学，对其过去的师长和主考官[23]负有终生忠诚的神圣义务。与此相似的，从官僚生涯中滋长出与其同事或上司的关系。除了这些自发形成的关系之外，或作为这类关系的替代，一个人还可以通过师生关系，保护人与被保护人的关系，或金兰结义的兄弟关系，使自己与另一人联系在一起。
以广泛的关系网为基础，杰出的政治领袖人物，在其身边集结一批精明、称职而忠诚的追随者，组成派系。在由共和宪法规定陌生的社会中，这些政治领袖们，越来越依赖其派系继续展开政治活动。
最有影响和最复杂的派系之一，是由段祺瑞（1865——1936年）领导的。段氏于1887年（应为1889年。————译者注）毕业于北洋武备学堂炮科，去德国深造后，回国任炮队统带，兼任袁世凯训练新建陆军（见第11卷第10章）的小站炮兵学堂总办和主要授课人。由于段氏在小站练兵的重要作用，新建陆军中约有一半的军官，包括民国初年华北的许多军阀，都是段氏的学生。段祺瑞为安徽合肥人，与其家乡有政治活动能力的人很接近；合肥出生的子弟，具有浓厚的地方主义色彩和非凡的政治手腕。虽然段氏是位将军，但其政治基础，不是军阀式对军队的直接指挥，或是对地盘的控制，而是凭其资历的影响、威望和政治手腕，特别是以其大批追随者为基础。
民国时期，通过其追随者，段祺瑞的影响力，遍及政府的许多部门————参战军（后称边防军）、内务、财政、交通等部，国务院秘书厅、京汉铁路、官办的龙烟铁矿公司、大理院。本文特别感兴趣的，是段祺瑞如何通过其两个密友王揖唐和徐树铮组织的安福俱乐部，其势力控制了1918——1920年的国会。王揖唐与段祺瑞同为合肥人，是靠段氏庇护的政客。徐树铮是段氏在清末提升为助手的年轻军官（安福俱乐部的介绍见后）。
民国另一个主要派系是交通系，源于清末的邮传部（1906年设立）。由修建和赎买铁路，扩充电报系统，邮传部遂组建交通银行，于是大量资金流入该部，使之成为具有政治、金融势力的重要部门。袁世凯的追随者担任该部及其下属机构的各级官职，梁士诒（1869——1933年）即是其中之一。梁氏从1906年（应为1907年。————译者注）到1911年，占据邮传部里最重要的职务————铁路总局局长。美驻华公使芮恩施描述梁氏称，他“被认是在北京仅次于袁世凯，是最能干，最有影响力的人……一个广东人，身矮体壮，长着拿破仑式的大脑袋。他很少说话，但他在一旁的插话，表明他总是在讨论问题中先行一步。这一点也通过他尖锐的提问反映出来。当直接向他提问时，他总是能对任何问题给予清楚而连贯的说明”[24]。
1906——1916年，梁士诒担任一系列政府高级职务。在此期间，梁氏在邮传部和交通部的官僚中组织了势力网，并在梁氏从政府引退后仍继续存在。例如梁氏的追随者叶恭绰，曾任铁路总局局长、交通银行总理、交通部次长（1913——1916年、1917——1918年）及交通总长（1920——1921年、1921——1922年、1924——1925年）。梁氏另一位追随者[25]曾任吉（林）——会（宁）铁路督办，主管过吉（林）——长（春）铁路，并几度出任交通部次长及代总长。梁氏还有其他的追随者。
交通系在金融界的影响，为其权势所及的另一个方面，而以对交通银行的控制为关键。交通银行起着政府银行的作用，然而却由私人投资者所控制。梁氏于1908年建立该行，作为邮传部管理铁路、邮政、电报和航运运营资金的管理机构；1914年，被授权发行货币，并与中国银行共同管理国家财政。[26]尽管该行在政界拥有势力，享有特权，但在1914年后，其70％的股票为私人股东持有。梁士诒通常控制政府股份，并通过在董事中之友人控制大部分私人股份。除了交通银行外，梁氏还组建了其他几家私人银行，包括中国最重要的一些银行（其中有金城银行、盐业银行、大陆银行和北洋保商银行）。根据一项资料，在20年代初，政府欠有债务的“大多数”国内银行中，梁士诒及其同伙，都享有股权。[27]约在1920年，梁氏担任国内公债局总理；该机构是为重新调整内债以恢复政府信誉而成立的，其助手叶恭绰和周自齐二人，分别任交通总长和财政总长。梁氏本人不仅是交通银行的董事，还是六家私人银行（其中有三家是一个向政府贷款的财团————国内银行团的成员）董事会的董事；交通系的其他成员，在这几家银行和其他大银行中担任董事职务。
这些事例表明，民国初年的派系活动是多种多样的。其他派系具有强烈的军事性质（曹锟、吴佩孚的直系，张作霖的奉系）；还有一些派系，主要是由国会政客和报人所组成（研究系，政学系）。总之，最成功的派系全仗着人多势众，随机应变，才能在政府更迭和军事、金融局势变动之中得以幸存。
主要由派系组成的政治体制，可能在宪政框架下运行，但现实的政治斗争必然是派系之争。由于是对个人效忠，而不是以对体制效忠为基础；而且派系的规模仅限于领导人亲自培养，或通过最接近的助手培养的二三十人。然后，可能再由其党羽驱策最底层的军人或政府雇员，这仅限于派系成员当权之日，某一派系的领袖争得总统或国务总理，而其对手仍将在政府各部、国会、银行保留自己的势力，并可以继续控制地方的军队。这一派系仍将通过其在据点上的成员，联合起来对付在朝的派系或其盟友，攻击谩骂，散布谣言，撤回资金，拥兵自重，直至时机成熟之时，行使贿赂，或发动政变，迫使政府改组。同时代的外国人，常将民国初年的政治称之为“一场闹剧”。实际上，这场闹剧，都是宗派主义作祟的政治活动；按其自身的逻辑发展，在其发展过程中破坏了宪政的结构。
1918年的安福国会选举
对1918年国会选举的研究表明，在宪政早期阶段，宪政的形式和宗派主义的现实是互相渗透的；斯时，看上去二者尚能共存。1917年6月12日，保守的辫帅张勋，在力图复辟清帝的短期几天中，1913——1914年选出的第一届国会又第二次被解散。张勋为效忠段祺瑞的军队逐出北京，段氏复任国务总理。段氏在前此内阁任职时，视国会为眼中钉，此时下决心更换国会；借口挫败张勋的复辟为是再造共和，应遵循辛亥革命前例，召集临时参议院起草新国会组织法和国会选举法；以选举新国会，将为民国带来一个新起点。当然，只换国会而不换国务总理，是不合逻辑的；南方5省拒绝参加。[28]然而，临时参议院于1917年11月10日在北京还是召开了。段祺瑞的党羽及结盟派系成员，控制临时参议院，制订的参选人数更少，是更为驯服的国会条例。
条例规定选举分两阶段进行。第一阶段为选出各省的选举人，由选举人再开会选出国会议员。例如在江苏省，众议院议员的初选和复选日期，分别定在5月20日和6月10日；参议院议员的初选和复选日期，定在6月5日和20日。第一阶段众议院议员选举，英国驻南京领事翟比南形容，是“一次腐败与吵闹的闹剧”（原文如此[29]）。翟比南领事写道：“选票的行情与每日市场涨落情况，逐日登载在当地的报纸上，是一件可买卖的商品，像大米、豆饼或其他商品一样。”选举监督人截留大批本该发给选民的选票，填上捏造的姓名投入票箱，或者雇些“乞丐、小商贩、算命先生、乡下人等市井小民”前往投票，这些都不足为奇。另外，办理选举的人员将一大堆选票卖给候选人，由其如法炮制。那些没有能力买足选票的人，就雇些无赖恶棍在投票时抢选票。同样的例子，有的候选人付钱给另一些候选人，要其退出竞选。在第一阶段参议院议员的选举中，翟比南的报告说，情况比较平稳，因为选举人较少，更容易收买所有的选票。[30]
在第二阶段选举中，候选人“开始认真地竞相出价”；在此阶段，众议院的选票价从150元到500元不等。因对选票价格争论不休，选举一再推迟。来自天津的报告说，如果说江苏的城市与天津有什么相似之处的话，那就是茶馆、酒肆和妓院的生意。由于候选人要款待可能的支持者，利用各种场所达成选票交易，这些茶馆、酒肆和妓院从春节后的冷淡又都兴盛起来。一位天津的作家写道：“谁谓选举无益于小民哉。”[31]
国务总理段祺瑞的选举机器安福俱乐部，在江苏有个名叫雅园的分部，大概在南京的这幢房屋因用金钱交换选票而得名，安福系在这里秘密招待未来的支持者。翟比南的报告称，尽管“该省大部人都强烈反段”[32]，众议院第二阶段的选举结果，安福俱乐部还是赢得3/4的众议院议席。安福系在江苏的主要对手是研究系；在众议院选举不利之后，研究系作了“极大的努力”，才赢得参议院的一些席位。研究系多亏其盟友，江苏督军[33]李纯发起“虽不引人注意，却是强有力竞选运动，才得以在参议院的复选中，设法收买到几个议席”[34]。
据报告，每位参议院候选人的选举费用为4万元。安福俱乐部在江苏的投资，据一位观察家估计为10万元；据另一位观察家估计，仅参议院选举即达16万元。[35]安福俱乐部用钱支持无财力买国会席位的候选人，比起自行筹款，用安福俱乐部牌子当选的候选人，在未来国会中保证能得到更忠诚的支持。
尽管安福俱乐部在其他省份也花了很多钱，但选举结果却极少像江苏这样不明朗。当时英国驻华公使朱尔典的报告，记述得一点也不夸张，“所有各种情况的结果表明，要和控制选区的军事要员的观点要一致”[36]。当然，国会的席位是十分有利可图和受人尊崇的，甚至激起了当地的军阀的拥护者，也竞相参与买卖选票。但在大多数省份里，省议员团的成员虽尚未确定，而其政治上的结盟已事先确定了。
向新国会派出议员团的17个省份中，13省的军阀已与段祺瑞结盟；其中有11个议员团实际上已加入了安福俱乐部，并成为该俱乐部的一个组成单位。在秉承当地军阀愿望的首领率领下，使一省、两省或三省集团，或议员团在俱乐部内进行活动。两个与段祺瑞结盟的军阀所控制的省议员团中，产生了巨大的非安福系势力。三个拥护段氏政敌冯国璋的省份及中立的浙江省，也产生了混合议员团。特别行政区的蒙古、西藏、青海[37]和所谓“中央选举区”（分为六个小团体，由少数名人在北京组成）的议员团中，亲安福系的势力极强，因为其成员都是在中央政府的直接影响下选出的。
总之，在这次选举中，安福俱乐部赢得重大胜利。在470席国会议员中，安福系控制342席；其余的128席中，研究系控制了20席，交通系也许占有50——80席，其他席位由无党派独立候选人占有。
议员们于1918年8月到北京；各派都建立了俱乐部，以便联络和活动。在以后的两年中，俱乐部是国会里的主要组织。最大的当属安福俱乐部，总部设在北京安福胡同，秘书处设在更宽敞的场所，可以在此召开全体会议。秘书处下分五个部门，每个部门由一名俱乐部领导成员监督，下分若干科室；科室则由指定的俱乐部官员管理。
俱乐部章程规定了详细的制度，进行内部管理，有评议会、议员会和政务讨论会；但在实际上，俱乐部是为少数几个创办人的小团体所控制，资金也为其所操纵。俱乐部的决策，在集团成员中与其外部盟友之间，以非正式的协商作出的。然后，各省议员团负责人将这些决定，分别带到各自在北京的寓所，提交各议员团召开非正式的会议讨论，对于其间产生的问题进行调处。所以当俱乐部正式召集决策会议时，通常是在领导人的发言之后，进行几乎无异议的象征性投票。
俱乐部的领导成员的能力卓有成效，议员们想从总统、副总统、议长、副议长候选人，及被提名的内阁成员处得到贿赂的路子，也被俱乐部的领导给这个财路断绝了。在得不到大笔贿赂的情况下，议员们每年有5000元政府发给的薪金，再加上俱乐部每月给予的300元津贴；但这些款项都是以支票形式支付，只能在俱乐部的会计部门兑现。对于省议员团的领导及其他重要工作的议员，俱乐部每月另付300——400元薪金。一些有知名度的议员，还有兼任政府闲职的收入，如各部的参事，政府谘议委员会委员。此外，安福系的议员，可以在众议院秘书厅安插自己的亲信，这是个任人唯亲而又臃肿的机构。因为俱乐部成员不能用惯常收取贿赂的方式，以补偿谋得议员席位所支付的费用，于是只得竭力维护俱乐部在国会中的优势，使之其领导能保持着势力和在政府的职位；而这是议员们每月津贴和干薪的根本来源。在国会的明争暗斗中，俱乐部在国会中的优势，也有助于加强其内部纪律。[38]
安福俱乐部的纪律及其在国会中的优势，使国会能顺利地履行职能，从这个意义上讲，是有助于宪政发挥作用的。选举总统是国会的主要任务之一。1918年9月4日，国会几乎一致推选段祺瑞支持的前清官僚徐世昌为总统候选人。这次总统选举，是民国早期和平的和符合宪法的总统选举，经过反复讨价还价，国会还批准新总理和内阁的提名。[39]这一届内阁，是民国早期少数几届经国会完全批准的内阁之一。众议院和参议院还产生了各自的议长和副议长[40]，但由于交通系和研究系的多方阻挠，安福系提出的副总统候选人流产。[41]职位安排的问题一经解决，国会也就完成了基本任务；安福俱乐部虽仍旧存在，并不时为段祺瑞的皖系所利用；直至1920年7月的直皖战争后，国会被解散为止。
宪政理想的衰落，1922——1928年
很难确定，自由共和国由一个充满生机的理想，是何时变成了遗忘其目标的。也许中国人对于在宪政制度下政治家的正直与诚实，期望过高和不切实际。正常的政治妥协被视为背叛，策略上的转变被当成缺乏原则的证据。然而，新的开始仍能使人重新抱有希望。1916年袁世凯死后，黎元洪就任总统便是一例；1918年安福国会选举徐世昌为总统，则另是一例。但制宪的第三、第四次恢复又归于失败，人们普遍产生对宪政幻想的破灭感。其原因之一，也许是1922——1925年之间，北京产生的种种事件，比之已往更严酷地暴露宪法的虚伪性，原来在其背后还有派系政治的现实。
宪法恢复又衰落的第三次循环，始于1922年春的第一次直奉战争（见第六章）后不久。直系（以曹锟、吴佩孚为首）希望将其对奉系的胜利，扩展为在其领导下对全国的统一。直系及其盟友发了一系列通电，要求徐世昌辞去北京的总统，孙逸仙辞去广州的总统，并提出在黎元洪领导下“恢复法统”（黎氏于1917年为张勋赶下台，导致后来被直系宣布为违宪的安福国会的选举）。黎元洪表示在接受职务之前，要求军阀们同意“废督裁军”政策。对此意见一致后，黎元洪来到北京，为此目的发布一系列的命令和任命。有些军阀甚至将自己的督军头衔改为“军务善后督办”[42]。黎元洪还采取行动裁撤冗员，惩办腐败，恢复政府信誉。[43]
黎元洪最主要的成就，是任命包括有声望、有现代化意识的律师、外交官和教育家的所谓“好人内阁”。新的财政总长是在牛津受过教育的罗文幹，在最高法院辞职后加入内阁。罗氏通过重新谈判奥地利借款，减少政府债务3亿英镑，并得到供政府使用的8万英镑支票，证明其办事能力之高强。因涉及非法程序及个人贪污案，总统下令，罗文幹于1922年11月18日午夜被捕入狱，这是一次戏剧性的震动。
争论罗文幹有罪还是无辜的文章充满报纸。国会众议院议长、副议长[44]18日晚曾访问黎总统，提出罗氏若干罪状及贪污旁证，黎氏当即冲动（也许是非法的）发布逮捕罗文幹令。尽管黎元洪很快后悔，但已不能收回成命。内阁遂全体辞职，罗文幹案移交法院；一年半后，罗氏以无罪开释。
罗案的根源，在于“好人内阁”未能操纵国会政治（黎元洪复职后，立即恢复旧国会）。“好人内阁”由于采取“超越党派”立场，未与国会派系发展关系，亦未向有军阀后台的议员提供足够的资金，致使国会曾试图以质询和弹劾案困扰内阁。两位议长也许没有想到，其对罗文幹的指控竟使总统黎元洪冲动行事，以致使对罗总长的指控造成了内阁垮台的局面。
黎元洪设法任命了接替的内阁[45]，仍继续为总统。但吴佩孚的上司，直系领袖曹锟对总统已垂涎已久。1922年底，曹氏的代理人开始组织政治俱乐部[46]，以便在国会为选举拉票。[47]3 1923年初，倒黎的问题已尖锐化起来。孙逸仙回到广东，任军政府大元帅，致力于消除军阀混战的割据状态。黎元洪的总统任期无疑不会很久，不论曹锟还是国会都未采取步骤，召集会议选举新的总统。
1923年6月6日，四位忠于曹锟的内阁阁员[48]，指责黎总统对内阁干涉过多，迫使内阁总辞职。以后数日，北京驻军的官兵到总统府示威，索要军饷，警察罢岗，有组织的示威包围了总统府，驻军及警察的指挥官提交辞呈。6月13日，正值1917年黎氏遭张勋发动政变六周年之际，在官邸遭围困的黎元洪逃出北京，宣布其打算在天津继续行使总统职权，但黎氏的专列在杨村被驻扎在该地的曹锟部将拦截。在离京后约9小时，黎元洪于午夜签署一份辞职声明；黎氏在住进天津英租界得到保护后，立即否认了该项声明。黎氏走后，北京还成立了看守内阁，由国务院摄行总统职权。
然而，新的障碍又出现在曹锟面前。在这次政变前后，国会的法定人数已经走散。对曹锟野心抱有敌对态度的政治领袖————满洲的张作霖，浙江的卢永祥，南方的孙逸仙，以及其他的人————撤回了在国会中的议员，而其他的议员已在惊慌中逃散。黎元洪发布文告称，要将国会迁往上海，其本人将在该地重整旗鼓，另建政府；还提供一笔资金，负担议员赴沪路费及在沪的食宿费用。
为了在北京重新组织国会法定人数，曹锟的党羽提出针锋相对的建议，北京将支付从上海返回北京的路费，每周还有一笔参加国会非正式讨论会大方的酬金，将参加修改国会组织法；使议员的任期不再是有限时期，而是无限期延长，直至选举产生新国会为止。选举总统前，必须先完成宪法。总统选举时，每位议员将得到5000元谢礼；来北京的国会议员人数逐渐上升。
与此同时，黎元洪离开天津，到上海后发现，当地军阀不愿冒险接待有争议的对抗政府。黎氏即乘轮船东渡日本，在上海组织的新政府也就此垮台。在北京，国会的议员人数增加了，尽管“几乎完全没有公众关心的任何明显迹象”[49]。选举于10月5日进行；10月10日，曹锟就任总统，当天并公布了中国新的永久性宪法。尽管宪法拟订得很好，但颁布宪法的肮脏背景损坏其效力。据报纸揭露，每个投票选举曹锟为总统的人，收取了5000元贿赂，更加剧了公众对“猪仔议员”和新政权的厌恶。[50]
据估计，曹锟为了住进拘泥礼仪而笼罩沉闷气氛的总统府，共花费了1356万元。曹氏是位无所作为的总统。在未选出新国会时，旧国会仍召集会议。国会中辩论有如家庭中的口角，有时发展到双方动武的地步。正如英国驻华公使麻克类爵士在1924年6月的报告所称，“过去五六个月中，北京的政治局势异常平静，并且……没有倾向于削弱或加强曹锟总统及中央政府的特别进展”[51]。
同时，导致北京另一次政变的军事活动也日趋成熟。驻扎在北京附近的直系将领冯玉祥，奉命向北进军，迎战奉军。但冯玉祥于中途回师北京，废黜了曹锟总统，并要求结束军事行动（见第六章）。
冯玉祥发动的政变，显然使曹锟的宪法失效。为了拼凑一个可以使人接受的政治班底，段祺瑞被邀再度出山。[52]虽然段氏是个实干家而不是个理论家，但感于时代的要求，仍抱着全国团结和重订宪法的空想。段氏认为，这又是一场革命，所以于11月24日就任中华民国临时执政府的“临时执政”，在拟就约法之前，暂时集总统和总理权责于一身。新宪法的草拟过程是非常复杂的，首先要召开代表主要军事和政治势力的善后会议，对国家的统一作出安排；然后按照善后会议制定的条例，组织宪法起草委员会；最后召开国民代表会议通过宪法。
段祺瑞的方案，对厌倦于政情的民众并没有什么号召力，但有些政治活动家却乐于参加。善后会议遂于1925年2月1日召开。
在历时3个月的善后会议上，共有160位代表讨论了30多项议案，包括遣散军队，整顿政治、税制、教育经费，查禁鸦片，还有其他议题。会议通过的议案中，有一项对召集宪法起草委员会（1925年8月3日成立，12月完成宪法草案）作了规定，对选举国民代表会议（但从未举行选举）作了规定。同时，段祺瑞执政又召集临时参政院行使临时立法权。国会人员的分配十分周全，讨论得也十分严肃，国会的活动十分认真。人们甚至认为，执政府成员根本就没有看出在其身边会爆发一场革命。
宪政也不能遏制日益膨胀蛮横的军事力量。在一场革命的骚乱中，北京又发生了一次政变。1926年4月9日，段祺瑞的贴身保镖被解除了武装，段祺瑞被免除了执政的职务。
当新的统治军阀争论由谁组阁时，北京实际上有数星期处于无政府状态；随后，一系列的内阁成立，“行使执政权”。最终，张作霖解散了最后一届摄政内阁，1927年6月18日任安国军政府陆海军大元帅；任命其党羽为内阁大部分成员，发布任命、分配资金，以应付外交使团。但国民革命军于1928年6月8日进入北京时，中国的议会民主试验也就结束了。
中国社会变革的大浪潮，把富人和幸运的人冲到条约口岸的外国租界边缘。据一位天津的居民回忆，“在社交上，生活……十分有趣，迷人”。以前的满族皇帝安逸地住在天津日租界的一座豪宅中。前总统徐世昌住在天津英租界里，欣赏文学著作和莳花种草。曹锟偏好独居，但也接待一些生活上的朋友。“段祺瑞执政比较穷————事实上，没有自己的房子，是住在当年一位忠实旧部属提供的一所住宅里，花时间去研究佛经，有时也喜欢轻松地打打麻将……当被问及中国国内纷争的原因时，段氏总是给予佛经上的解释，说中国正被派到地球来的恶魔的古怪行为折磨，动乱将继续下去，直到魔鬼被赶尽杀绝。”[53]
宪法未能如广大中国人所期望的消除冲突，统一了国家。对此，后来的一些分析解释，也同段祺瑞一样，感到大惑不解。中国为什么会成那个样子，至今仍有争论。有些人的解释，认为操纵政坛的，都是些以权谋私和虚伪的政客，践踏法制造成的结果。另一种看法，认为名为中央的北京政府，实际上只是地方军阀割据称雄形势下，罩在上面的一件外衣罢了。本章所论述的，是由于参与者热衷于派系斗争，使宪法体制也耗尽了自身的活力。
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[1]在很大程度上，本章吸取了安德鲁·J.内森的《北京1918——1923年的政治斗争：派别活动与宪政的失败》的内容。
[2]康有为：《请定立宪开国会折》，重印，载翦伯赞等编《戊戌变法》，2.第236页。
[3]梁启超：《立宪法议》，载《饮冰室文集》，第5卷，第2册，第3——4页。
[4]迈克尔·加斯特：《中国知识分子和辛亥革命：近代中国激进主义的诞生》所引，第138页。
[5]校注：此处的“王道”，即指溥仪的恢复帝制。
[6]校注：省一级制定的宪法，中国通称为“省宪”。
[7]让·切斯诺：《中国联邦制运动，1920——1923年》，载杰克·格雷编《近代中国对政治体制的寻求》，第123页。
[8]校注：原文译意为“联邦宪法”，当时中国称之为“联省宪法”。
[9]关于支持以下主张的例证，见内森《北京1918——1923年的政治斗争》，第8——13页。
[10]汪一驹：《中国知识分子和西方，1872——1949年》，第147页。
[11]张朋园：《清代谘议局议员的选举及其出身之分析》，《思与言》，5.6（1968年3月），第1439——1442页。
[12]韦罗璧：《中国立宪政府：现状与展望》，第33页。
[13]孔子之说，引自内森：《北京1918——1923年的政治斗争》，第21页。王阳明语引自戴维·S.尼维森：《王阳明以来中国思想中的“知”与“行”问题》，载芮沃寿编《中国思想研究》。孙逸仙语引自邓嗣禹、费正清编：《中国对西方的反应：1919——1923年文献概览》，第264页。
[14]梁启超语，引自张灏：《梁启超和中国知识分子的转变，1890——1907年》，第100页。
[15]科文：《王韬对变化中世界的看法》，载费维恺、罗兹·墨菲、芮玛丽编《中国近代史入门》，第160页。
[16]伍德海编：《中华年鉴，1926——1928年》，第407——410页；关于司法部，见第753——768页；关于交通部，见第269——385页。
[17]《纽约时报》1928年12月30日，引自戴维·斯特兰德：《20世纪20年代的北京：政治秩序与公众的抗议》（哥伦比亚大学哲学论文，1979年），第43页。
[18]校注：在华盛顿会议上签字九国公约的9国，为中、英、美、法、日、意、比利时、荷兰、葡萄牙。
[19]校注：1925年1月31日，北京政府电令驻各国公使，分别向各驻在国提出召开关税会议要求。1926年7月，出席关税会议的各国代表决定暂时停会，俟中国代表能正式出席时，再继续开会。
[20]梁肇庭：《中苏外交关系：1917——1926年》。
[21]资料见内森：《北京1918——1923年的政治斗争》，第74——90页。
[22]校注：原文译意为中国银行家协会。1918年7月8日，张公权、宋汉章、陈光甫、钱新之等在上海发起成立上海银行公会，参加的银行为中国、交通、浙江兴业、浙江实业、上海商业储蓄、盐业、中孚等7家银行。
[23]校注：原文为“Examination Supesvian”，译意监察考试的人，按即主考官。
[24]芮恩施：《一个美国外交官在中国》，第95——96页。
[25]校注：此人为权量，湖北武昌人，清末，任工商部秘书；民国初年，任农商部秘书，交通部参事；1916年，署交通部次长等职；1918年，任吉会铁路督办、吉长铁路管理局局长。此处吉林今更名永吉。
[26]校注：中国银行1905年设立，原称户部银行，1908年改称大清银行；1912年1月，改称中国银行。
[27]《北华捷报》1922年2月4日，第289页。
[28]校注：南方拒绝参加的5省，为广东、广西、四川、云南、贵州。
[29]此处为英文原文附注。
[30]外交部档案228/3279，载《截至1918年7月31日的南京情报季度报告》，翟比南，无日期，第15——23页。
[31]南海胤子（笔名）：《安福国记》，Ⅰ，第47页。
[32]外交部档案228/3279，《截至1918年7月31日的南京情报季度报告》，第24页。
[33]校注：各省最高军事长官1912年称都督；1914年6月，袁世凯改称为将军；袁世凯死后，1916年7月6日，改称督军。
[34]外交部档案228/3279，《截至1918年7月31日的南京情报季度报告》，第24页。
[35]外交部档案228/2982，急件67，1918年6月18日，翟比南致朱尔典，第2页。外交部档案228/2982，急件72，1918年6月29日，翟比南致朱尔典，第2页。
[36]外交部档案371/3184，126951（516666），急件351，1918年7月24日，北京，朱尔典致贝福，机密。
[37]校注：此时青海未设特别区，1915年10月，北京政府于甘肃省内置甘边宁海镇守使；1926年10月，改为甘边宁海护军使。
[38]关于安福俱乐部组织，见内森：《北京1918——1923年的政治斗争》，第106——110页。
[39]校注：徐世昌总统准段祺瑞辞去国务总理，由内务总长钱能训暂行代理国务总理，后任龚心湛、靳云鹏为总理。
[40]校注：参议院议长李盛铎，副议长田应璜；众议院议长王揖唐，副议长刘恩格。
[41]校注：安福系决定选曹锟为副总统，因研究系和交通系议员的反对而流产。
[42]校注：各省最高军事长官，1922年“废督裁军”后，各省督军先后改称督理、督办，后一律统称“军务善后督办”，简称督办。
[43]内森：《北京1918——1923年的政治斗争》，第189——193页。
[44]校注：黎元洪复职后，恢复旧国会。旧国会众议院议长此时为吴景镰，副议长为陈国祥。
[45]校注：“好人内阁”总理王宠惠1922年9月19日组阁，同年11月29日因罗案倒阁。汪大燮继任总理。
[46]校注：曹锟派保定派的亲信人物，在北京拉拢议员组织十多个俱乐部，每省议员都指定一人。
[47]内森：《北京1918——1923年的政治斗争》，第201页。
[48]校注：此四阁员为农商总长高凌蔚、交通总长吴毓麟、司法总长程克、财政总长张英华。
[49]外交部档案371/9812，急件586，1923年10月17日，麻克类致寇松。
[50]关于“猪仔议员”及公众的普遍反应，见刘楚湘《癸亥政变纪略》，第218——219页。
[51]外交部档案371/10243，F2665/19/10，急件400，1924年6月23日，北京，麻克类致麦克唐纳，机密，第1页。
[52]校注：1924年北京政变，曹锟被赶下台后，张作霖等举段祺瑞为中华民国临时执政府执政。1925年，段氏召开善后会议，抵制孙中山倡导的国民会议。
[53]颜惠庆：《1877——1944年的东——西万花筒：自传》，第174——175页。